Reforma da lei de bases da Protecção Civil

1 Considerar o ciclo completo da proteção civil

A proteção civil vai muito para além do socorro. Contudo, o modelo atual concentra a atenção institucional, os recursos e a própria arquitetura da lei quase exclusivamente na fase de resposta operacional. A prevenção, a preparação e a recuperação, que são as fases em que efetivamente se evitam vidas perdidas, bem como a posterior avaliação danos e custos, permanecem subordinadas à urgência do imediato.

O presente Projeto de Lei desloca o centro de gravidade do sistema para uma lógica preventiva e de resiliência, redefinindo a proteção civil como atividade permanente que compreende quatro fases integradas: prevenção, preparação, resposta e recuperação. A previsão, a avaliação e a redução de vulnerabilidades estruturais passam a constituir objetivos centrais da atividade de proteção civil, e a avaliação de risco é assumida como base estratégica das políticas públicas neste domínio, em linha com as melhores práticas internacionais.

Esta reorientação é, simultaneamente, mais racional do ponto de vista financeiro e mais eficaz do ponto de vista social: a evidência internacional demonstra, de forma consistente, que cada euro investido em prevenção e preparação poupa um múltiplo desse valor em resposta, reconstrução e perdas evitadas. O fenómeno dos incêndios em Portugal tem sido disso exemplo. Prevenir é mais barato e, sobretudo, menos doloroso do que reconstruir.

Completa-se este ciclo com a fase de recuperação, que passa a ser reconhecida como fase própria da proteção civil. A fase de recuperação é orientada para o apoio às populações, o restabelecimento de serviços, a reparação de danos e a redução de vulnerabilidades futuras, podendo decorrer em simultâneo com a prevenção reforçada e com a resposta. E é acompanhada de instrumentos de transparência e de aprendizagem institucional: o relatório de avaliação pós-ocorrência torna-se público, salvo informação sensível, e a informação sobre apoios, que vai desde os beneficiários aos critérios, prazos e entidades responsáveis, passa a ser clara e acessível. A avaliação dos sistemas, e não só os da proteção civil, é a única forma de corrigir os erros e melhorar continuamente a prevenção e a resposta.

2 Atualizar a lei para os riscos do século XXI

A lei vigente opera apenas com dois conceitos, ‘’acidente grave’’ e ‘’catástrofe’’, que não refletem a realidade operacional nem permitem enquadrar crises prolongadas, pandemias, ameaças híbridas, falhas sistémicas de serviços essenciais ou riscos de origem tecnológica e cibernética. A pandemia de COVID-19, o apagão ibérico e as sucessivas depressões que atingiram o território nacional demonstraram que o país enfrenta hoje tipologias de crise que o legislador de 2006 não antecipou.

A presente reforma responde a esta insuficiência em três planos:

Primeiro, adota um conceito amplo de riscos coletivos, abrangendo as ameaças, perigos ou situações suscetíveis de provocar danos numa pluralidade de pessoas, animais e bens, no ambiente, em infraestruturas críticas ou em serviços essenciais, independentemente da sua origem.

Segundo, obriga à avaliação sistemática dos riscos naturais, tecnológicos, industriais, ambientais, sanitários, climáticos, híbridos, sistémicos ou complexos, assegurando que o sistema conhece aquilo a que tem de responder.

Terceiro, substitui a atual dicotomia por uma sequência moderna e graduada de fases de atuação: a) prevenção reforçada, b) alerta, c) contingência, d) calamidade, e) rutura crítica e e) recuperação, que permite escalar meios e poderes de forma proporcional à natureza e à gravidade de cada situação.

Merece destaque a figura da rutura crítica, pensada para as situações em que a interrupção ou degradação de serviços, infraestruturas ou funções essenciais compromete, de forma substancial, prolongada, alargada ou sistémica, o normal funcionamento da sociedade ou do Estado, que é justamente a tipologia de crise que o apagão tornou impossível de ignorar e que a lei atual não enquadra.

A graduação das fases serve um duplo imperativo de proporcionalidade: evitar tanto a inércia perante o agravamento do risco como o recurso a poderes excecionais quando estes não são necessários. As fases podem ser ativadas em qualquer nível territorial adequado, incidir sobre setores, infraestruturas ou zonas específicas e decorrer em simultâneo, sem sequência obrigatória, para garantir agilidade na resposta.

3 Proteger infraestruturas críticas, serviços essenciais e capacidades estratégicas

Há riscos hoje incontornáveis que estão completamente ausentes da atual Lei de Bases: os que incidem sobre as redes e serviços de que a vida coletiva depende. O apagão e a depressão Kristin tornaram evidente o que a interdependência das sociedades modernas implica: quando falham a energia, as comunicações, a água, a saúde ou o abastecimento, a crise deixa de ser uma ocorrência localizada e passa a ser uma crise de funcionamento da própria sociedade.

A reforma da Iniciativa Liberal introduz, pela primeira vez na Lei de Bases, as noções de infraestrutura crítica e de serviço essencial, alarga o conceito de risco coletivo aos danos que sobre elas incidam e define como objetivo da proteção civil garantir a continuidade ou a reposição célere dos serviços e infraestruturas afetados. Os operadores de infraestruturas críticas e os prestadores de serviços essenciais ficam abrangidos por um dever especial de colaboração com as autoridades de proteção civil, em articulação com a legislação própria e com o quadro europeu de resiliência das entidades críticas.

Paralelamente, o sistema passa a estar obrigado a identificar, planear e manter capacidades estratégicas de proteção civil, que vão desde os de meios operacionais de elevada capacidade às comunicações de emergência redundantes, passando por reservas estratégicas de bens e equipamentos essenciais, energia de emergência, preparando o país para crises prolongadas ou ruturas de abastecimento e conferindo flexibilidade para integrar novas capacidades perante ameaças emergentes.

4 O cidadão como agente de proteção civil

Nenhum sistema de proteção civil chega a todo o lado nos primeiros minutos de uma emergência. Quem está no terreno e tem de decidir o que fazer, nesses minutos, é o cidadão. Tratá-lo como mero objeto passivo da ação do Estado é, além de um erro de conceção, um desperdício da mais importante capacidade de resposta de qualquer comunidade.

Esta reforma substitui essa visão tutelar por uma lógica de cidadania responsável, reconhecendo o cidadão como agente ativo em todas as fases da proteção civil. Para que possa exercer esse papel, tem de estar plenamente informado sobre os riscos que o rodeiam: consagra-se o direito à informação clara, rigorosa, acessível e atempada sobre riscos e medidas de autoproteção, bem como o direito ao conhecimento dos riscos locais e à participação nos processos de planeamento.

Este direito é acompanhado de deveres de divulgação pública dos atos de proteção civil por meios adequados à urgência, ao território e aos destinatários, da publicidade do relatório de avaliação pós-ocorrência e de informação clara e acessível sobre os apoios disponíveis. Em paralelo, valoriza-se a preparação prática da população, através de exercícios, simulacros e testes, e densifica-se o papel dos cidadãos na prevenção, na autoproteção, na colaboração com as autoridades e na comunicação de perigos.

5 Proximidade e subsidiariedade: clarificar as competências territoriais

É no conhecimento do território, das pessoas e das vulnerabilidades locais que a resposta pode ser mais rápida. A proposta da Iniciativa Liberal assume o nível municipal como nível preferencial de planeamento e execução da proteção civil, atribuindo aos municípios responsabilidade direta pelas políticas e ações adequadas ao seu território.

Mas há riscos que não respeitam fronteiras concelhias: uma frente de incêndio, uma cheia ou uma rutura de abastecimento atravessam concelhos e exigem coordenação supramunicipal. Para esses, cria-se um nível intermunicipal de proteção civil, radicado nas comunidades intermunicipais e nas áreas metropolitanas. As Regiões Autónomas mantêm as suas competências próprias, e o Estado assume uma função estratégica e complementar: coordenar o sistema nacional e apoiar os níveis municipal, intermunicipal e regional sempre que a dimensão ou a gravidade dos riscos o justifique.

O princípio ordenador é o da subsidiariedade, onde deve atuar o nível mais próximo e adequado à natureza da ocorrência, sem excluir o apoio, ou a assunção de coordenação, por nível superior quando necessário.

6 Clareza institucional: direção política, coordenação estratégica e comando operacional

Nas piores horas, a ambiguidade institucional custa tempo, recursos e, no limite, vidas. Quem decide, quem coordena, quem executa, quem coopera e quem responde não podem ser perguntas em aberto no momento em que a crise chega. Esta reforma reduz essa ambiguidade, consagrando a cooperação, a coordenação e a unidade de direção e de comando como princípios especiais da atividade de proteção civil e distinguindo com clareza a direção política, a coordenação estratégica, o comando operacional e a responsabilidade institucional. Os planos passam a ter de definir expressamente a direção, a coordenação, a mobilização de meios e as responsabilidades de cada entidade, e todas as autoridades, serviços, agentes e entidades cooperantes ficam obrigados a atuar de forma articulada.

Neste quadro, a Comissão Nacional de Proteção Civil é definida como o órgão nacional de coordenação estratégica, interministerial e multissetorial. O Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro organiza a atuação operacional sob lógica de comando único. Contudo, existem crises que não são apenas ocorrências operacionais. Uma situação que envolva simultaneamente proteção civil, saúde, energia, comunicações, cibersegurança, forças de segurança, autarquias e operadores privados é uma crise de funcionamento do Estado e da sociedade, exigindo um patamar de articulação que o plano operacional não pode, pela sua natureza, assegurar sozinho. Por isso se prevê que, em situações de contingência, calamidade ou rutura crítica, ou durante a fase de recuperação, a Comissão possa funcionar como centro de coordenação estratégica integrada, sob a direção do Governo.