Orçamento de Base Zero na Administração Pública Central

by Out 1, 2019

A. Objetivos

  1. Reduzir a despesa pública através da avaliação de todas as despesas com aquisição de bens e serviços na Administração Pública Central

B. Racional

  1. A carga fiscal apresenta níveis muito elevados em Portugal, tendo a totalidade das Receitas das Administrações Públicas em % do PIB atingido os 43.5% do PIB em 2018, o seu maior nível histórico.65
  2. A despesa, a verdadeira métrica para a presença do Estado, é ainda maior tendo atingido os 44% do PIB em 2018, um número que apesar de não ser o máximo (esse atingiu-se em recessão) é demasiado para economias semelhantes às nossas.66
  3. Urge, portanto, encontrar meios de redução da despesa pública. Uma das principais rúbricas de despesa corrente (e com mais opacidade) é o consumo intermédio (aquisições de bens e serviços). Estes representam uma despesa orçamentada em 10.980 milhões de Euros (12,1% da despesa pública), dos quais 7.680 milhões na Administração Central (8,4% da despesa pública). 67
  4. A prática corrente na elaboração orçamental das despesas correntes é tomar como base de partida as despesas do ano corrente, ajustando-as considerando novas necessidades ou variações para o ano seguinte. Esta metodologia tem a vantagem de simplificar a elaboração do orçamento, mas resulta no perpetuar e aumento contínuo do nível de ineficiências no Estado – pois a lógica de variação face ao ano anterior significa que um orçamento inadequado num ano se torna a base orçamental para os anos seguintes.
  5. Assim, sendo esta uma prática com décadas de existência, podemos ter áreas no Estado com desperdício permanente significativo, mas também outras com suborçamentação.
  6. Revelador da ineficiência da prática anteriormente referida é o constante recurso a técnicas de cativação de forma alargada. Verificando-se desvios, deveriam ser cativados os projetos ou despesas menos prioritárias, que já estariam identificados logo na elaboração do orçamento, e não apenas as despesas planeadas para o final do ano.
  7. Esta prática tem vindo crescentemente a ser substituída por novas metodologias de gestão, no setor privado, focadas na identificação e redução de desperdício. Uma dessas metodologias é a realização de Orçamentos de Base Zero (OBZ) que obrigam, na elaboração do orçamento, à identificação individual das despesas planeadas e respetiva justificação. Assim, apenas são aprovadas as despesas que sejam relevantes na prossecução dos objetivos, e que sejam eficientes do ponto de visto de custo face às alternativas.
  8. Por último, de salientar a eficácia desta medida contra a gestão danosa dos recursos públicos. É do conhecimento público a existência de inúmeros casos de despesas sem qualquer tipo de racional que não seja o de atribuir verbas orçamentais a empresas com ligações pessoais ou partidárias aos decisores públicos, constituindo práticas lesivas do interesse público e da eficácia do Estado. A aplicação de um OBZ iria trazer maior transparência e escrutínio aos gastos públicos na aquisição de bens e serviços.

(65) https://www.pordata.pt/Portugal/Receitas+das+Administra%c3%a7%c3%b5es+P%c3%bablicas+em+percentagem+do+PIB+total++correntes+e+de+capital-2802
(66) https://www.pordata.pt/Portugal/Despesas+das+Administra%c3%a7%c3%b5es+P%c3%bablicas+em+percentagem+do+PIB+total++correntes+e+de+capital-2793
(67) https://www.dgo.pt/politicaorcamental/OrcamentodeEstado/2019/Proposta%20do%20Or%C3%A7amento/Documentos%20do %20OE/Rel-2019.pdf, página 265

C. Proposta

  1. Aplicar um OBZ à Administração Pública Central durante a próxima legislatura
  2. Para a realização do OBZ, todos os serviços terão de justificar as despesas com aquisição de bens e serviços, indicando quantitativamente qual o resultado previsto pela realização dessa despesa e comparando com a eficácia e custo desse gasto face às alternativas existentes, bem como a 3 níveis de gasto diferentes.
  3. A aprovação de cada despesa proposta deverá ser primeiro validada pelo ministério responsável, e seguidamente aprovada por uma equipa do ministério das finanças.
  4. Em cada ano da legislatura serão revistas categorias correspondentes a 25% das despesas com aquisições de bens e serviços a efetuar
  5. Na execução deste OBZ, os serviços deverão identificar os 25% de despesa menos prioritária para a prossecução dos objetivos públicos.

C. Proposta

  1. Revisão sistemática da regulamentação de ordenamento do território e ambiental e progressiva substituição de normas regulamentares por objetivos a atingir contratualmente.
  2. A revisão deve ser gradual, com objetivos sectoriais semestrais, com clara prioridade para a regulamentação de uso do solo, quer urbano, quer rural.
  3. A revisão será feita com envolvimento público e agentes económicos, de forma transparente, com clara identificação das normas que já hoje reúnem um grande consenso sobre a sua obsolescência ou efeito perverso na eficiência económica, sem benefício social claramente identificado.
  4. A revisão deve procurar identificar custos e benefícios, prejudicados e beneficiados por cada alteração, com definição concreta das situações em que o empenho do Estado na resolução das falhas de mercado com recursos financeiros concretos possa produzir melhores resultados.

D. Questões Frequentes

Porquê apenas 25% das despesas são revistas em cada ano?

A implementação do OBZ é um processo complexo que implica esforço adicional dos serviços. Ao permitir aos vários serviços apenas analisar 25% da despesa reparte-se o esforço ao longo da legislatura, tornando a medida exequível.

Porquê apenas em 2021 e não em 2020?

A utilização de uma metodologia de orçamentação de base zero implica um processo mais moroso para a elaboração do orçamento. Com as eleições em outubro de 2019, o Orçamento já será elaborado mais tarde – a implementação de um OBZ para este orçamento não permitiria que este fosse apresentado em tempo útil.

Nesse caso fica 25% da despesa por analisar no final da legislatura?

Não. No último ano da legislatura serão analisados os 25% finais de despesa. No entanto, o orçamento correspondente só será aprovado após as eleições.

Porquê apenas a Administração Central e não também a Administrações Regional e Local?

As administrações Regional e Local disfrutam de autonomia pelo que poderão escolher seguir ou não um processo de OBZ. A expectativa é que após as melhorias de eficiência obtidas a nível da Administração Central, estas decidam também implementar a mesma metodologia.

O objetivo é apenas a redução de custos?

Esta medida tem como objetivo reduzir custos, mas também assegurar que os fundos públicos são gastos com a maior eficácia possível, e ainda o aumento da transparência nos gastos. Não é um programa “cego” de corte de custos, é um programa de revisão detalhada e sistemática do racional das despesas do Estado com aquisição de bens e serviços.

Porquê apenas a Administração Central e não também a Administrações Regional e Local?

As administrações Regional e Local disfrutam de autonomia pelo que poderão escolher seguir ou não um processo de OBZ. A expectativa é que após as melhorias de eficiência obtidas a nível da Administração Central, estas decidam também implementar a mesma metodologia.

Qual a poupança que se espera obter com esta medida?

No sector privado, as empresas privadas tendem a conseguir poupanças entre 20% e 30% nas despesas com fornecimentos e serviços externos após a implementação deste tipo de programas. Sendo uma metodologia nova na administração pública, poupanças similares ou superiores deverão ser possível. Uma redução de custos desta ordem nos consumos intermédios da administração central corresponderia a uma poupança correspondente a entre 0,7% e 1,1% do PIB.