Reconfiguração gradual da taxação dos rendimentos de capital

by Out 1, 2019

Queremos ter o sistema fiscal mais atrativo da OCDE para os acionistas portugueses e estrangeiros. Para tal, a Iniciativa Liberal propõe alterar o sistema fiscal das empresas, passando a tributar com base no local de residência dos acionistas e não no local onde se gera a riqueza. Ou seja, vamos eliminar o IRC e tributação dos lucros distribuídos e retidos das empresas e passaremos a tributar apenas os dividendos em Portugal, em IRS, com uma taxa única de 28%.
Note-se que os impostos sobre os lucros (antes de impostos) atualmente rondam os 50%. Com esta proposta o ónus total da tributação sobre os lucros (antes de impostos) será o mais baixo observado na OCDE – acreditamos que não haverá fuga de acionistas, pelo contrário é esperado um aumento dos investidores.

A. Objetivos

  1. Recompensar o esforço do trabalho.
  2. Melhorar a competitividade fiscal de Portugal.
  3. Aumentar o investimento empresarial em Portugal.
  4. Tributar o lucro das empresas na esfera individual dos seus sócios.
  5. Criar um regime fiscal favorável aos acionistas – atraindo esta tipologia de investidores.

B. Racional

  1. Portugal exibe uma elevada taxa marginal de IRC. Em 2019, incluindo a taxa normal de imposto e as derramas estaduais e municipais de imposto, a taxa máxima marginal de IRC em Portugal é de 31,5%, tratando-se da 3a taxa marginal mais elevada na União Europeia cuja média se situa em 21,8%. (4)
    Em Portugal, a receita global de IRC em percentagem do PIB está também acima da média exibida nos países da OCDE (3,1% do PIB na OCDE e 2,9% do PIB em Portugal), segundo os últimos dados disponíveis, referentes a 2016), sendo superior à de países como a Alemanha (2,0% do PIB), Espanha (2,2%), Estados Unidos (2,0%), França (2,0%) ou Irlanda (2,7%).
  2. O esforço fiscal em Portugal, aqui definido como a relação entre a carga fiscal (impostos totais acrescidos de contribuições sociais, em percentagem do PIB) e o PIB “per capita” do país, é elevada, encontrando-se 2 pontos percentuais do PIB acima da tendência na União Europeia5. Entre os países da União Europeia com PIB “per capita” idêntico ou inferior ao de Portugal, incluem-se os seguintes países (com as seguintes taxas máximas marginais de IRC em 2019): Bulgária (10,0%), Croácia (18,0%), Eslováquia (21,0%), Estónia (20,0%), Grécia (28,0%), Hungria (10,8%), Letónia (20,0%), Lituânia (15,0%), Polónia (19,0%), República Checa (19,0%) e Roménia (16,0%). Em média, a taxa máxima marginal de IRC nestes países é de 17,9%.
  3. O investimento total (público e privado) em Portugal representa hoje somente 17% do PIB. Tendo em consideração o nível de PIB “per capita” do país, Portugal, em matéria de investimento, encontra-se 4 pontos percentuais do PIB abaixo da tendência na União Europeia (segundo cálculos próprios, a partir de dados AMECO e Eurostat). Trata-se de um desvio de sensivelmente 8.000 milhões de euros. A título de comparação, a República Checa, que concorre diretamente com Portugal no comércio internacional (v.g., na indústria automóvel) e que evidencia um PIB “per capita” muito próximo do nosso, exibe um nível de investimento total (público e privado) correspondente a 25% do seu PIB. Sem surpresa, apesar de evidenciar uma taxa máxima de IRC de apenas 19%, as receitas de IRC na República Checa equivalem a quase 4% do PIB.
  4. O paupérrimo nível de investimento em Portugal condiciona a evolução da economia nacional, bem como o seu potencial de desenvolvimento, constituindo um dos principais obstáculos, senão mesmo o principal obstáculo, ao crescimento e à melhoria da produtividade do país. Ao mesmo tempo, dada a escassa capacidade interna de financiamento da economia, grandes aumentos de investimento resultarão sobretudo da captação de investimento direto estrangeiro. Neste contexto, o IRC em Portugal, tal como ele existe hoje, conforme descrito nos pontos anteriores, constitui um impedimento competitivo, adverso à competitividade da economia portuguesa, na cena internacional.
  5. Em Portugal, de acordo com os mais recentes dados da Autoridade Tributária, não chegam a 500.000 os sujeitos passivos de IRC, dos quais 0,6% são não- residentes. Em 2017, no conjunto dos 475.119 sujeitos passivos, dos quais 69,9% pagaram imposto, o IRC liquidado atingiu o valor de 4.493 milhões de euros. Deste montante, mais de metade do valor liquidado (53,5% do total) foi suportado pelas empresas com volume de negócios superior a 25 milhões de euros (0,4% dos sujeitos passivos); 22,2% pelas empresas com volume de negócios entre 2,5 e 25 milhões de euros (2,9% dos sujeitos passivos), e; 12,5% pelas empresas com volume de negócios entre 500 mil euros e 2,5 milhões de euros (9,5% dos sujeitos passivos). Em suma, 88,2% do valor do IRC liquidado foi gerado por apenas 12,8% dos sujeitos passivos (que têm volumes de negócios superiores a 500 mil euros).
  6. Num mundo caracterizado pela mobilidade do capital, elevadas taxas de IRC influenciam negativamente os influxos de capital nos países que as praticam. Elevadas taxas de IRC incentivam também a evasão e a elisão fiscal que, por sua vez, beneficiam da complexidade do próprio código fiscal. Estes efeitos são tanto maiores quanto maiores forem as empresas em causa, sendo que são precisamente as empresas de maior dimensão que mais contribuem para as receitas fiscais e para a melhoria da produtividade de um país. A fim de contrariar estes incentivos perversos, a eliminação do IRC tornaria Portugal mais atraente do ponto de vista fiscal às empresas mais robustas e simplificaria a tributação dos lucros das mesmas, que passaria a ser feita na esfera individual dos seus sócios – sob o regime da transparência fiscal. Esta transformação significaria também que o imposto cobrado aos sócios finais deixaria de ser calculado numa base de territorialidade do rendimento gerado, passando a ser calculado numa base de residência fiscal do sujeito passivo. Trata-se de uma importante nuance conforme veremos de seguida.
  7. Em Portugal, o regime da transparência fiscal encontra-se consagrado no código de IRC, embora sob condições relativamente restritas (art.6o). Assim, segundo o código de IRC, as sociedades e outras entidades abrangidas pelo regime de transparência fiscal “não são tributadas em IRC, salvo quanto às tributações autónomas” (art.12o). De igual modo, conforme é mencionado no código (art.6o), “É imputável aos sócios, integrando-se, nos termos da legislação que for aplicável, no seu rendimento tributável para efeitos de IRS ou IRC, consoante o caso, a matéria coletável, determinada nos termos deste Código, das sociedades a seguir indicadas, com sede ou direção efetiva em território português, ainda que não tenha havido distribuição de lucros”. Atendendo ao exposto no ponto 6., quanto ao critério de residência fiscal como ponto de partida para o apuramento e tributação do imposto, o articulado do regime de “transparência fiscal” teria, porventura, de ser adaptado na parte referente a “com sede ou direção efetiva em território português”.
  8. A tributação dos lucros das empresas na esfera individual dos seus sócios eliminaria a atual dupla tributação dos lucros empresariais (primeiro, na esfera da empresa sobre o resultado líquido e, depois, na esfera dos sócios sobre os dividendos, sempre que distribuídos) e levaria à transformação do presente modelo de “corporate taxation” num novo modelo – comummente conhecido pela expressão anglo saxónica “shareholder taxation”. Neste novo enquadramento, ganhariam relevância a taxa de tributação sobre os dividendos e a taxa marginal máxima de IRS porquanto seria na definição destas taxas que resultariam os incentivos à constituição de sócios pessoas individuais ou pessoas coletivas e de sócios residentes ou não residentes. Ora, no conjunto dos países da OCDE, a taxa média de tributação dos dividendos para pessoas singulares é de 28,8% (em Portugal é de 28%, sendo de 25% para pessoas coletivas). Quanto ao IRS, no universo da OCDE a taxa máxima marginal de IRS (incluindo sobretaxas) é em média de 42,5% (em Portugal é de 53%). Por fim, a taxa máxima marginal de IRC nos países da OCDE é de 22,5% (em Portugal é de 31,5%).
  9. Em Portugal, considerando as atuais taxas de imposto, designadamente a taxa máxima marginal de IRC e a taxa à qual são tributados os dividendos em sede de IRS, mais de metade (50,7%) dos resultados distribuídos antes de impostos são consumidos pelo IRC e pelo IRS (sendo que o cálculo resulta da seguinte fórmula: [(100 / (1-taxa de IRC)) – 100 + taxa autónoma de IRS)] / (100 / (1-taxa de IRC)], em que os resultados distribuídos após IRC = 100). Contudo, no conjunto dos países da OCDE6, o peso dos impostos sobre os resultados distribuídos (antes de impostos) é inferior ao que acontece em Portugal, situando-se a respetiva média em 41,7%. Os países que evidenciam menor peso fiscal sobre os lucros empresariais são a Estónia e a Letónia (em ambos os casos, 20,0%), resultante da combinação de uma taxa máxima de IRC de 20% e de uma taxa autónoma de IRS de 0% sobre dividendos.
  10. Segundo o boletim estatístico do Banco de Portugal, a receita global de IRC em 2017 foi de 5.752 milhões de euros. Mas, de acordo com a Autoridade Tributária, o IRC liquidado em 2017 foi de 4.493 milhões de euros sobre matéria coletável de 22.746 milhões de euros – uma taxa média efetiva de 20%. Assim, assumindo no novo modelo uma taxa única de tributação dos lucros de 28% – igual à que existe hoje em Portugal para tributação autónoma de dividendos em sede de IRS, inferior à taxa máxima marginal existente na OCDE, mas superior à atual taxa média efetiva de IRC – o montante potencial a tributar na esfera individual dos sócios poderia até ser superior ao que hoje é arrecadado em sede de IRC, quer pelo efeito da taxa, quer por via da eliminação da despesa fiscal associada ao IRC. O acréscimo de receita potencial permitiria também acomodar, ou amortecer, dois efeitos negativos, expectáveis num primeiro momento, sobre a evolução da receita.
  11. Na presente proposta, são dois os potenciais efeitos negativos sobre a receita fiscal. Primeiro, assistir-se-ia, num momento inicial, à perda de receita associada ao facto de a nova taxa única se aplicar apenas aos lucros atribuíveis a sócios residentes em território nacional. Ou seja, os sócios não-residentes em território nacional não pagariam imposto em Portugal. Trata-se de um efeito que, na ausência de dados discriminados da Autoridade Tributária, é difícil de quantificar, sabendo-se apenas que os sujeitos passivos não-residentes representam 0,6% dos sujeitos passivos totais de IRC (mas representando, provavelmente, uma parte significativa do IRC liquidado, sobretudo no segmento de empresas com volume de negócios superior a 25 milhões de euros).
    Segundo, com a presente proposta também se perderia a receita que hoje resulta da dupla tributação que ocorre através da cobrança de imposto na esfera individual dos sócios, sobre os dividendos distribuídos, após a cobrança de IRC (um efeito que, embora de menor dimensão face ao primeiro efeito, na ausência de dados discriminados também é difícil quantificar).
    De qualquer modo, uma estimativa prudente aconselharia a acompanhar a proposta de eliminação do IRC de uma redução da despesa pública de até 1,25% do PIB (cerca de 50% do IRC liquidado) para neutralizar perdas iniciais de receita decorrentes destas duas medidas.
  12. A definição de uma taxa única de tributação dos lucros em 28%, aplicável apenas a sujeitos passivos residentes em território nacional colocaria Portugal numa situação competitiva extraordinariamente favorável em matéria de impostos sobre o rendimento empresarial. O peso dos impostos sobre os lucros (antes de impostos) resumir-se-ia à taxa única de 28%, aumentando a rentabilidade após impostos do capital investido e baixando o ónus total da tributação sobre os lucros (antes de impostos) para o nível mais baixo observado na OCDE (segundo cálculos próprios, de apenas 19,2%, um valor significativamente inferior aos atuais 50,7% e apenas ligeiramente inferior aos da Estónia e da Letónia). O alargamento esperado da base permitiria aumentar a tributação nominal global do rendimento das empresas. Esse alargamento da base seria proporcionado quer pelo aumento do número de detentores de instrumentos de capital residentes em Portugal – atraídos pela simplificação do regime e pelo baixo peso de impostos sobre os lucros antes de impostos –, quer pelo aumento médio salarial que a eliminação do IRC permitiria concretizar ao nível das empresas e dos seus trabalhadores através do aumento do investimento (quiçá, com carácter mais permanente pelo efeito da fixação de residência fiscal).

(4) Taxation Trends in the European Union, 2019
(5) Cálculos a partir de dados AMECO e Eurostat
(6) “Tax database – Overall statutory tax rates on dividend income”

C. Proposta

  1. Eliminação gradual do IRC para novas empresas de responsabilidade limitada, mantendo as regras relativas à dedução e reporte de prejuízos fiscais (art.52o) e às tributações autónomas (art.88o), e adoção generalizada do regime de transparência fiscal para as empresas já estabelecidas durante um período transitório de até 3 anos.
  2. Tributação dos lucros à taxa de imposto de 28% na esfera individual dos sócios, pessoas (individuais ou coletivas), residentes em território português.
  3. A taxa será aplicável aos dividendos distribuídos aos sócios e, também, aos lucros não distribuídos sem prejuízo das regras atuais de dedução de prejuízos fiscais. Em alternativa poder-se-á optar pela tributação apenas no momento de materialização de mais valias.
  4. No caso das sociedades cotadas em mercado regulamentado nacional, a tributação da componente de lucros não distribuídos poderá ser substituída pela tributação anual de mais-valias, à mesma taxa de 28% e sujeita à dedução de mais e menos-valias (em moldes afins à dedução de prejuízos fiscais aplicáveis às não-cotadas)

D. Questões Frequentes

Esta proposta beneficia os “patrões” e não os “trabalhadores”?

A proposta beneficia os trabalhadores na medida em que se reduzirmos os impostos sobre o capital sobra mais capital para investimento no outro fator de produção: o trabalho.
Em qualquer caso, a tributação sobre o trabalho não se agrava e continua a ser menor do que a tributação sobre o capital

"A taxa marginal em IRC penaliza as pequenas empresas e não as grandes que não pagam ou facilmente deslocam a sede."

Não é isso que sugerem as estatísticas relativas à cobrança de IRC. As estatísticas da AT7 indicam que a esmagadora maioria de IRC (88% do total) é pago pelas empresas com volume de negócios superior a 500.000 (12% do total) e que, dentro deste universo, 53% do total de IRC é pago pelas empresas de dimensão muito grande (i.e., com volume de negócios superior a 25 milhões de euros, representando 0,4% do total de sujeitos passivos).

(7) http://info.portaldasfinancas.gov.pt/pt/dgci/divulgacao/estatisticas/Pages/default.aspx

Como é que esta tributação se conjuga com os 15% no IRS propostos pelo IL?

Ao mantermos uma taxa autónoma de IRS de 28% sobre dividendos e mais-valias de capital (o IRC deixa de existir) e, em simultâneo, uma taxa única de IRS de 15% para rendimentos do trabalho, mantemos uma certa progressividade levando a que sócios de capital tivessem uma taxa efetiva superior aos restantes contribuintes.

Mas há sócios gerentes / trabalhadores e sócios de capital. Como é que se faz esta distinção?

Grosso modo, o gerente com ordenado (i.e., com trabalho) vê o seu ordenado sujeito a 15% (mais contribuições para a segurança social). O sócio de capital, que receba rendimentos de capital paga 28% dessa componente.

A taxa de IRC para lucros até 15 mil euros está fixada nos 17%. Mas agora vai pagar 28%. Ou seja, há um agravamento para as empresas com poucos lucros?

Não. Com a nossa proposta os resultados até 15 mil euros irão pagar 0%. Os dividendos que dantes estavam sujeitos a uma taxa liberatória de 28%, vão continuar a pagar uma taxa de 28%. Resumindo: deixa de haver uma dupla tributação. Os pequenos investidores saem beneficiados.

Porque não pensaram numa possível isenção de IRC do reinvestimento de lucros (incluindo maquinaria)?

Existem atualmente regimes desses (quer benefícios sobre reinvestimento de lucros, quer regimes de amortização acelerada de investimentos), mas têm um impacto reduzido e apenas instrumental. O objetivo da nossa proposta de eliminação do IRC seria romper com o paradigma de tributação das empresas. Acreditamos que as empresas são detidas por pessoas, e essas é que devem pagar impostos.

Porque motivo não referem a questão de rendimentos prediais e similares em sede de IRS?

Os rendimentos prediais correspondem a rendimentos de categoria F (ao passo que os rendimentos de capital são rendimentos tipo E). Mas com a nossa proposta de flat tax de 15% de IRS, mantendo as possibilidades de tributação autónoma a 28% dos rendimentos prediais ou o englobamento dos mesmos em sede de IRS, toda a gente irá optar pelo englobamento (a 15%).

Não era mais fácil pensar em taxas diferenciadas de IRC aplicadas por ramo de atividade e por volume de vendas?

A classificação de atividades económicas não é de aplicação objetiva. É a gestão da empresa que define e declara o seu CAE. Adicionalmente uma empresa pode registar vários CAE. Finalmente, mesmo a posteriori é extremamente difícil de controlar qual a CAE mais correta.
Além disso, a solução de taxas fixas acabará, inevitavelmente, por favorecer este ou aquele sector, retirando neutralidade à política fiscal. Aliás, uma das grandes vantagens da eliminação do IRC é precisamente essa: acabar com os alçapões, benefícios e penalizações que caracterizam o atual código

Do ponto de enquadramento legal/fiscal internacional é viável ter uma taxa de 0% no IRC? As regras europeias permitem isto? Qual o risco de sermos classificados como um paraíso fiscal a nível internacional?

Não há razão para que não o possamos fazer. Não há legislação europeia explicita que contrarie a proposta – embora seja de esperar sempre alguma oposição. Não estamos a desenhar nenhum paraíso fiscal. Note-se que o rendimento empresarial continua a ser taxado, mas na esfera pessoal dos sócios. Atualmente há dupla tributação do mesmo rendimento: na empresa e aquando da sua chegada aos sócios. Queremos eliminar a dupla tributação.

Estamos a manter 28% no IRS, pelo que implicitamente haverá um incentivo à criação de utilização de holdings pessoais?

Às “holding pessoais” aplicar-se-ia o mesmo raciocínio de “pass-through”, ou seja, o imposto de 28% recairia sempre sobre os beneficiários finais (que hoje é de “disclosure” obrigatório) caso os mesmos fossem residentes fiscais em Portugal.
No caso do “intermingling” de finanças pessoais e empresariais, no desenho da proposta mantêm-se as tributações autónomas precisamente para contrariar esse tipo de abusos.

E no caso dos não residentes? Como garantir que estes pagam os 28% IRS em Portugal? Não corremos o risco de isentar totalmente os não residentes?

Sim, estamos mesmo a isentar os sócios fiscalmente não residentes. Essa é a consequência da aplicação do “shareholder taxation”, pois se a tributação passa a incidir sobre o IRS, ela aplica-se apenas aos residentes fiscais.
Mas, ao abrigo da generalidade dos convénios de dupla tributação, os sócios não residentes, ao não pagarem IRC em Portugal, pagarão na totalidade o IRC nos seus respetivos países ao repatriarem os lucros. Assim, a solução da nossa proposta consiste em definir uma taxa em Portugal que, face ao conjunto de IRC+IRS dos outros países, levasse um não-residente a querer a tornar-se residente em face da mais baixa fiscalidade globalmente considerada.

E para os países fora da OCDE? E mais concretamente, se os não- residentes declarem que vivem num paraíso fiscal, ou que, por qualquer motivo, não pagam IRS nem IRC?

Nestas circunstâncias o mais simples será agravar a taxa única de 28% para um valor superior

Não estão a promover a fuga e a deslocalização das empresas a operar em Portugal?

Não. Pelo contrário. Ao não pagarem IRC em Portugal as empresas pagarão, de uma maneira geral, a totalidade o IRC nos seus respetivos países ao repatriarem os lucros. Isto significa que uma empresa estrangeira, por exemplo, irlandesa, teria de pagar 12,5% de IRC na Irlanda sobre os lucros repatriados relativos à sua subsidiária em Portugal. Neste caso, na prática, temos aqui um incentivo a que os lucros não sejam repatriados. , no limite, para que empresas estrangeiras mudem a sua sede para Portugal. E que façam a distribuição de dividendos da empresa-mãe no nosso país.
De facto, o incentivo no sentido da mudança de sede fiscal das empresas e, dependendo da conjugação de taxas IRC+IRS no estrangeiro, também dos seus beneficiários individuais. Passe a analogia (imperfeita), um pouco como já sucede com os residentes não habituais.

Como sucede no caso de um acionista individual não residente (p.e. americano) com ações de uma empresa portuguesa? Uma vez que a empresa portuguesa não paga IRC e o dividendo é distribuído em Portugal, este acionista pagaria apenas o imposto de dividendos americano (20%)?

O princípio é “shareholder taxation”. Se o shareholder não é residente fiscal em Portugal não paga imposto em Portugal, mesmo que a distribuição seja feita por empresa com sede ou atividade em Portugal. Seria tributado no seu país de residência fiscal (em IRS).
No caso de a empresa ter sede no estrangeiro, ao abrigo dos convénios internacionais, a própria empresa seria provavelmente taxada no estrangeiro (em IRC).

Como é que isto se conjugaria com o caso da Estónia? Na Estónia as empresas apenas pagam imposto (20%) no momento de distribuição de dividendos, mas os dividendos de subsidiárias estrangeiras estão isentos.

Pagaria IRC na Estónia de 20% (a taxa em vigor).
O que acontece com as derramas? No caso da derrama estadual sobre lucros superiores a 35 milhões de euros, e no caso das derramas municipais?
As derramas de IRC deixariam de existir. A derrama estadual deverá ter uma extinção faseada: ou seja, apenas será eliminada ao fim de 3-4 anos.
Note-se que acreditamos que taxa máxima, aplicada às maiores empresas, existe como mecanismo de compensação pelo excesso de rendas que são atribuídas a essas mesmas empresas. Ou seja, por um lado rendas e protecionismo para o sector não transacionável, por outro, sobretaxas de imposto para recuperar parte dessas rendas quando é necessário. São duas péssimas práticas, mas são complementares, portanto, ao baixarmos o IRC para estas empresas, temos também de tratar do “outro lado da moeda” e encontrar forma de acabar com estas rendas excessivas (e recuperá-las enquanto isso não sucede) e de abrir os sectores em causa à concorrência. Assim, defendemos um faseamento desta solução como o tempo necessário para fazer as reformas que acabam com as rendas e protecionismo dado a estas empresas.
Será preciso encontrar um mecanismo de compensação para os municípios.

Como é que isto se conjugaria com o caso da Estónia? Na Estónia as empresas apenas pagam imposto (20%) no momento de distribuição de dividendos, mas os dividendos de subsidiárias estrangeiras estão isentos.

Pagaria IRC na Estónia de 20% (a taxa em vigor).
O que acontece com as derramas? No caso da derrama estadual sobre lucros superiores a 35 milhões de euros, e no caso das derramas municipais?
As derramas de IRC deixariam de existir. A derrama estadual deverá ter uma extinção faseada: ou seja, apenas será eliminada ao fim de 3-4 anos.
Note-se que acreditamos que taxa máxima, aplicada às maiores empresas, existe como mecanismo de compensação pelo excesso de rendas que são atribuídas a essas mesmas empresas. Ou seja, por um lado rendas e protecionismo para o sector não transacionável, por outro, sobretaxas de imposto para recuperar parte dessas rendas quando é necessário. São duas péssimas práticas, mas são complementares, portanto, ao baixarmos o IRC para estas empresas, temos também de tratar do “outro lado da moeda” e encontrar forma de acabar com estas rendas excessivas (e recuperá-las enquanto isso não sucede) e de abrir os sectores em causa à concorrência. Assim, defendemos um faseamento desta solução como o tempo necessário para fazer as reformas que acabam com as rendas e protecionismo dado a estas empresas.
Será preciso encontrar um mecanismo de compensação para os municípios.

Qual a principal vantagem deste modelo fiscal?

Vamos ser o país mais atrativo para os acionistas da OCDE.
Vamos alterar os termos de competitividade fiscal do país: Passaremos a tributar pela nacionalidade ou na residência do investidor e não pelo local onde foi criado o valor. Pode parecer injusto, mas a forma fiscal é a única forma de um país periférico competir e compensar o facto de estar longe do centro da europa. Longe dos principais mercados.