Compromisso Eleitoral Descomplicar Portugal ⇐

Queremos ter o sistema fiscal mais atrativo da OCDE para os acionistas portugueses e estrangeiros. Para tal, a Iniciativa Liberal propõe alterar o sistema fiscal das empresas, passando a tributar com base no local de residência dos acionistas e não no local onde se gera a riqueza. Ou seja, vamos eliminar o IRC e tributação dos lucros distribuídos e retidos das empresas e passaremos a tributar apenas os dividendos em Portugal, em IRS, com uma taxa única de 28%.
Note-se que os impostos sobre os lucros (antes de impostos) atualmente rondam os 50%. Com esta proposta o ónus total da tributação sobre os lucros (antes de impostos) será o mais baixo observado na OCDE – acreditamos que não haverá fuga de acionistas, pelo contrário é esperado um aumento dos investidores.

A. Objetivos

1. Recompensar o esforço do trabalho.
2. Melhorar a competitividade fiscal de Portugal.
3. Aumentar o investimento empresarial em Portugal.
4. Tributar o lucro das empresas na esfera individual dos seus sócios.
5. Criar um regime fiscal favorável aos acionistas – atraindo esta tipologia de investidores.

B. Racional

1. Portugal exibe uma elevada taxa marginal de IRC. Em 2019, incluindo a taxa normal de imposto e as derramas estaduais e municipais de imposto, a taxa máxima marginal de IRC em Portugal é de 31,5%, tratando-se da 3a taxa marginal mais elevada na União Europeia cuja média se situa em 21,8%. ⁽⁴⁾
   Em Portugal, a receita global de IRC em percentagem do PIB está também acima da média exibida nos países da OCDE (3,1% do PIB na OCDE e 2,9% do PIB em Portugal), segundo os últimos dados disponíveis, referentes a 2016), sendo superior à de países como a Alemanha (2,0% do PIB), Espanha (2,2%), Estados Unidos (2,0%), França (2,0%) ou Irlanda (2,7%).
2. O esforço fiscal em Portugal, aqui definido como a relação entre a carga fiscal (impostos totais acrescidos de contribuições sociais, em percentagem do PIB) e o PIB “per capita” do país, é elevada, encontrando-se 2 pontos percentuais do PIB acima da tendência na União Europeia⁵. Entre os países da União Europeia com PIB “per capita” idêntico ou inferior ao de Portugal, incluem-se os seguintes países (com as seguintes taxas máximas marginais de IRC em 2019): Bulgária (10,0%), Croácia (18,0%), Eslováquia (21,0%), Estónia (20,0%), Grécia (28,0%), Hungria (10,8%), Letónia (20,0%), Lituânia (15,0%), Polónia (19,0%), República Checa (19,0%) e Roménia (16,0%). Em média, a taxa máxima marginal de IRC nestes países é de 17,9%.
3. O investimento total (público e privado) em Portugal representa hoje somente 17% do PIB. Tendo em consideração o nível de PIB “per capita” do país, Portugal, em matéria de investimento, encontra-se 4 pontos percentuais do PIB abaixo da tendência na União Europeia (segundo cálculos próprios, a partir de dados AMECO e Eurostat). Trata-se de um desvio de sensivelmente 8.000 milhões de euros. A título de comparação, a República Checa, que concorre diretamente com Portugal no comércio internacional (v.g., na indústria automóvel) e que evidencia um PIB “per capita” muito próximo do nosso, exibe um nível de investimento total (público e privado) correspondente a 25% do seu PIB. Sem surpresa, apesar de evidenciar uma taxa máxima de IRC de apenas 19%, as receitas de IRC na República Checa equivalem a quase 4% do PIB.
4. O paupérrimo nível de investimento em Portugal condiciona a evolução da economia nacional, bem como o seu potencial de desenvolvimento, constituindo um dos principais obstáculos, senão mesmo o principal obstáculo, ao crescimento e à melhoria da produtividade do país. Ao mesmo tempo, dada a escassa capacidade interna de financiamento da economia, grandes aumentos de investimento resultarão sobretudo da captação de investimento direto estrangeiro. Neste contexto, o IRC em Portugal, tal como ele existe hoje, conforme descrito nos pontos anteriores, constitui um impedimento competitivo, adverso à competitividade da economia portuguesa, na cena internacional.
5. Em Portugal, de acordo com os mais recentes dados da Autoridade Tributária, não chegam a 500.000 os sujeitos passivos de IRC, dos quais 0,6% são não- residentes. Em 2017, no conjunto dos 475.119 sujeitos passivos, dos quais 69,9% pagaram imposto, o IRC liquidado atingiu o valor de 4.493 milhões de euros. Deste montante, mais de metade do valor liquidado (53,5% do total) foi suportado pelas empresas com volume de negócios superior a 25 milhões de euros (0,4% dos sujeitos passivos); 22,2% pelas empresas com volume de negócios entre 2,5 e 25 milhões de euros (2,9% dos sujeitos passivos), e; 12,5% pelas empresas com volume de negócios entre 500 mil euros e 2,5 milhões de euros (9,5% dos sujeitos passivos). Em suma, 88,2% do valor do IRC liquidado foi gerado por apenas 12,8% dos sujeitos passivos (que têm volumes de negócios superiores a 500 mil euros).
6. Num mundo caracterizado pela mobilidade do capital, elevadas taxas de IRC influenciam negativamente os influxos de capital nos países que as praticam. Elevadas taxas de IRC incentivam também a evasão e a elisão fiscal que, por sua vez, beneficiam da complexidade do próprio código fiscal. Estes efeitos são tanto maiores quanto maiores forem as empresas em causa, sendo que são precisamente as empresas de maior dimensão que mais contribuem para as receitas fiscais e para a melhoria da produtividade de um país. A fim de contrariar estes incentivos perversos, a eliminação do IRC tornaria Portugal mais atraente do ponto de vista fiscal às empresas mais robustas e simplificaria a tributação dos lucros das mesmas, que passaria a ser feita na esfera individual dos seus sócios – sob o regime da transparência fiscal. Esta transformação significaria também que o imposto cobrado aos sócios finais deixaria de ser calculado numa base de territorialidade do rendimento gerado, passando a ser calculado numa base de residência fiscal do sujeito passivo. Trata-se de uma importante nuance conforme veremos de seguida.
7. Em Portugal, o regime da transparência fiscal encontra-se consagrado no código de IRC, embora sob condições relativamente restritas (art.6o). Assim, segundo o código de IRC, as sociedades e outras entidades abrangidas pelo regime de transparência fiscal “não são tributadas em IRC, salvo quanto às tributações autónomas” (art.12o). De igual modo, conforme é mencionado no código (art.6o), “É imputável aos sócios, integrando-se, nos termos da legislação que for aplicável, no seu rendimento tributável para efeitos de IRS ou IRC, consoante o caso, a matéria coletável, determinada nos termos deste Código, das sociedades a seguir indicadas, com sede ou direção efetiva em território português, ainda que não tenha havido distribuição de lucros”. Atendendo ao exposto no ponto 6., quanto ao critério de residência fiscal como ponto de partida para o apuramento e tributação do imposto, o articulado do regime de “transparência fiscal” teria, porventura, de ser adaptado na parte referente a “com sede ou direção efetiva em território português”.
8. A tributação dos lucros das empresas na esfera individual dos seus sócios eliminaria a atual dupla tributação dos lucros empresariais (primeiro, na esfera da empresa sobre o resultado líquido e, depois, na esfera dos sócios sobre os dividendos, sempre que distribuídos) e levaria à transformação do presente modelo de “corporate taxation” num novo modelo – comummente conhecido pela expressão anglo saxónica “shareholder taxation”. Neste novo enquadramento, ganhariam relevância a taxa de tributação sobre os dividendos e a taxa marginal máxima de IRS porquanto seria na definição destas taxas que resultariam os incentivos à constituição de sócios pessoas individuais ou pessoas coletivas e de sócios residentes ou não residentes. Ora, no conjunto dos países da OCDE, a taxa média de tributação dos dividendos para pessoas singulares é de 28,8% (em Portugal é de 28%, sendo de 25% para pessoas coletivas). Quanto ao IRS, no universo da OCDE a taxa máxima marginal de IRS (incluindo sobretaxas) é em média de 42,5% (em Portugal é de 53%). Por fim, a taxa máxima marginal de IRC nos países da OCDE é de 22,5% (em Portugal é de 31,5%).
9. Em Portugal, considerando as atuais taxas de imposto, designadamente a taxa máxima marginal de IRC e a taxa à qual são tributados os dividendos em sede de IRS, mais de metade (50,7%) dos resultados distribuídos antes de impostos são consumidos pelo IRC e pelo IRS (sendo que o cálculo resulta da seguinte fórmula: [(100 / (1-taxa de IRC)) – 100 + taxa autónoma de IRS)] / (100 / (1-taxa de IRC)], em que os resultados distribuídos após IRC = 100). Contudo, no conjunto dos países da OCDE⁶, o peso dos impostos sobre os resultados distribuídos (antes de impostos) é inferior ao que acontece em Portugal, situando-se a respetiva média em 41,7%. Os países que evidenciam menor peso fiscal sobre os lucros empresariais são a Estónia e a Letónia (em ambos os casos, 20,0%), resultante da combinação de uma taxa máxima de IRC de 20% e de uma taxa autónoma de IRS de 0% sobre dividendos.
10. Segundo o boletim estatístico do Banco de Portugal, a receita global de IRC em 2017 foi de 5.752 milhões de euros. Mas, de acordo com a Autoridade Tributária, o IRC liquidado em 2017 foi de 4.493 milhões de euros sobre matéria coletável de 22.746 milhões de euros – uma taxa média efetiva de 20%. Assim, assumindo no novo modelo uma taxa única de tributação dos lucros de 28% – igual à que existe hoje em Portugal para tributação autónoma de dividendos em sede de IRS, inferior à taxa máxima marginal existente na OCDE, mas superior à atual taxa média efetiva de IRC – o montante potencial a tributar na esfera individual dos sócios poderia até ser superior ao que hoje é arrecadado em sede de IRC, quer pelo efeito da taxa, quer por via da eliminação da despesa fiscal associada ao IRC. O acréscimo de receita potencial permitiria também acomodar, ou amortecer, dois efeitos negativos, expectáveis num primeiro momento, sobre a evolução da receita.
11. Na presente proposta, são dois os potenciais efeitos negativos sobre a receita fiscal. Primeiro, assistir-se-ia, num momento inicial, à perda de receita associada ao facto de a nova taxa única se aplicar apenas aos lucros atribuíveis a sócios residentes em território nacional. Ou seja, os sócios não-residentes em território nacional não pagariam imposto em Portugal. Trata-se de um efeito que, na ausência de dados discriminados da Autoridade Tributária, é difícil de quantificar, sabendo-se apenas que os sujeitos passivos não-residentes representam 0,6% dos sujeitos passivos totais de IRC (mas representando, provavelmente, uma parte significativa do IRC liquidado, sobretudo no segmento de empresas com volume de negócios superior a 25 milhões de euros).
    Segundo, com a presente proposta também se perderia a receita que hoje resulta da dupla tributação que ocorre através da cobrança de imposto na esfera individual dos sócios, sobre os dividendos distribuídos, após a cobrança de IRC (um efeito que, embora de menor dimensão face ao primeiro efeito, na ausência de dados discriminados também é difícil quantificar).
    De qualquer modo, uma estimativa prudente aconselharia a acompanhar a proposta de eliminação do IRC de uma redução da despesa pública de até 1,25% do PIB (cerca de 50% do IRC liquidado) para neutralizar perdas iniciais de receita decorrentes destas duas medidas.
12. A definição de uma taxa única de tributação dos lucros em 28%, aplicável apenas a sujeitos passivos residentes em território nacional colocaria Portugal numa situação competitiva extraordinariamente favorável em matéria de impostos sobre o rendimento empresarial. O peso dos impostos sobre os lucros (antes de impostos) resumir-se-ia à taxa única de 28%, aumentando a rentabilidade após impostos do capital investido e baixando o ónus total da tributação sobre os lucros (antes de impostos) para o nível mais baixo observado na OCDE (segundo cálculos próprios, de apenas 19,2%, um valor significativamente inferior aos atuais 50,7% e apenas ligeiramente inferior aos da Estónia e da Letónia). O alargamento esperado da base permitiria aumentar a tributação nominal global do rendimento das empresas. Esse alargamento da base seria proporcionado quer pelo aumento do número de detentores de instrumentos de capital residentes em Portugal – atraídos pela simplificação do regime e pelo baixo peso de impostos sobre os lucros antes de impostos –, quer pelo aumento médio salarial que a eliminação do IRC permitiria concretizar ao nível das empresas e dos seus trabalhadores através do aumento do investimento (quiçá, com carácter mais permanente pelo efeito da fixação de residência fiscal).

(4) Taxation Trends in the European Union, 2019
(5) Cálculos a partir de dados AMECO e Eurostat
(6) “Tax database – Overall statutory tax rates on dividend income”

C. Proposta

1. Eliminação gradual do IRC para novas empresas de responsabilidade limitada, mantendo as regras relativas à dedução e reporte de prejuízos fiscais (art.52o) e às tributações autónomas (art.88o), e adoção generalizada do regime de transparência fiscal para as empresas já estabelecidas durante um período transitório de até 3 anos.
2. Tributação dos lucros à taxa de imposto de 28% na esfera individual dos sócios, pessoas (individuais ou coletivas), residentes em território português.
3. A taxa será aplicável aos dividendos distribuídos aos sócios e, também, aos lucros não distribuídos sem prejuízo das regras atuais de dedução de prejuízos fiscais. Em alternativa poder-se-á optar pela tributação apenas no momento de materialização de mais valias.
4. No caso das sociedades cotadas em mercado regulamentado nacional, a tributação da componente de lucros não distribuídos poderá ser substituída pela tributação anual de mais-valias, à mesma taxa de 28% e sujeita à dedução de mais e menos-valias (em moldes afins à dedução de prejuízos fiscais aplicáveis às não-cotadas)

D. Questões Frequentes