Transparência nas Compras do Estado

by Out 1, 2019

A. Objetivos

  1. Aumentar a transparência nas compras do Estado.
  2. Incrementar o rigor nas compras públicas.
  3. Assegurar eficácia no cruzamento de dados.
  4. Reduzir os custos do Estado.
  5. Prevenir fraudes detetando antecipadamente potenciais situações ilícitas.

B. Racional

  1. Portugal encontra-se na 30o posição do Índice de Perceção da Corrupção (2018), abaixo da média da União Europeia;68
  2. “A corrupção contempla um conjunto de práticas ilegais cada vez mais sofisticadas e difíceis de detetar, dada a sua invisibilidade e diluição do fenómeno no próprio sistema político e administrativo, bem como em todas as modalidades do crime económico”;69
  3. A corrupção e as práticas restritivas da concorrência, como o conluio, introduzem distorções no funcionamento do mercado, que quando ocorrem na contratação pública, lesam gravemente o Estado prejudicando assim os contribuintes, afetando a qualidade dos serviços que o Estado presta aos cidadãos;
  4. A promoção de concorrência saudável e o combate às práticas ilícitas na contratação pública podem gerar poupanças substanciais, de aproximadamente 1,8 mil M€ ao ano, considerando poupanças de 10% do valor contratual, chegando a 4,5 mil M€ 70 ao ano, se se assumirem poupanças de 25% do valor contratual71;
  5. Seguindo as boas práticas internacionais, Portugal tem vindo paulatinamente a implementar um conjunto de iniciativas de combate à corrupção e ao conluio, com vista a aumentar a transparência da gestão do Estado, e dos processos de compras públicas em particular, esperando assim contribuir para uma maior confiança dos cidadãos no Estado, e para o fortalecimento da Democracia;
  6. No entanto, dos casos de corrupção identificados, são poucos os que chegam à barra dos Tribunais, e os que chegam, apenas uma ínfima parte produz condenações, transmitindo à Sociedade o sentimento de que reina impunidade, minando a confiança dos cidadãos no Estado e consequentemente enfraquecendo a Democracia;
  7. Esta situação é devida, por um lado à lentidão72 da nossa Justiça e por outro, à dificuldade em constituir objetos de prova sustentáveis73 em Tribunal, dado o carácter sofisticado e invisível das práticas corruptivas;
  8. Numa atitude arrojada, Portugal decidiu implementar um portal informático, com o intuito de centralizar de toda a informação sobre os contratos públicos celebrados no nosso País. Portugal é um dos poucos países que digitalizou a totalidade do seu processo de compras públicas.74
  9. Portal Base Gov é um portal onde se publicita informação sobre os contratos públicos sujeitos ao regime do Código dos Contratos Públicos (CCP), nomeadamente:
    1. Os anúncios publicados no Diário da República relativos a procedimentos de formação de contratos públicos;
    2. A formação dos contratos públicos sujeitos à parte II do CCP e à execução dos contratos administrativos sujeitos à parte III do CCP;
    3. As decisões definitivas de aplicação da sanção de proibição de participação previstas nos artigos 460.o e 464.o -A do CCP, durante o período da respetiva proibição;
    4. As modificações objetivas de contratos que representem um valor acumulado superior a 10 % do preço contratual, as quais são publicadas até seis meses após a extinção do contrato, nos termos do n.o 1 do artigo 315.o do CCP;
    5. cujos objetivos são:
      • Redução significativa de custos para todas as partes envolvidas;
      • Simplificar e reduziro tempo do processo de compras;
      • Reduzir a burocracia e os custos administrativos do processo;
      • Contribuir para uma maior transparência;
      • Introduzir uma maior inovação;
      • Incrementar oportunidades de negócio através da melhoria do acesso das empresas, incluindo PME’s, ao mercado dos fornecedores do Estado;
  10.  O volume de informação publicada no Portal Base Gov é tal, que torna praticamente impossível a sua monitorização, sendo por isso difícil de controlar a qualidade dos dados inseridos;
  11.  A inexistência duma monitorização eficaz traduz-se numa perda de transparência, e potencia as práticas fraudulentas, em especial o conluio;
  12. Portugal é um país pobre em grande parte devido à corrupção, pelo que o contínuo combate a este flagelo é um imperativo nacional.

(68) Índice de Perceção da Corrupção, Transparency International. https://transparencia.pt/indice-de-percecao-da-corrupcao-2018/
(69) Corrupção estrutura e significado. http://www.asficpj.org/temas/diversos/congressojust/morgado.pdf
(70) Quase o valor do déficit publico de 2016
(71) Prevenção da corrupção e defesa da concorrência na contratação pública, Autoridade da Concorrência. Comunicação
apresentada no Colóquio Tribunal de Contas e os Contratos Públicos.
https://www.ideff.pt/xms/files/Iniciativas/2017/TCeCP-Margarida_Matos_Rosa.pdf

(72) Todos absolvidos no processo de corrupção nos Transportes Urbanos de Braga. Diário de Notícias. https://www.jn.pt/justica/interior/todos-absolvidos-no-processo-de-corrupcao-nos-transportes-urbanos-de-braga-11097871.html
(73) Quase dois terços dos processos por corrupção foram arquivados https://www.publico.pt/2018/05/07/politica/noticia/quase-dois-tercos-dos-processos-por-corrupcao-foram-arquivados-em-2017-1827374
(74) Recommendations for the Implementation of Open Public Procurement Data, DIGIWHIST. https://opentender.eu/blog/assets/downloads/digiwhist_implementers_guide.pdf

C. Proposta

  1. Assegurar que existe apenas um único portal abrangente que centraliza todas as compras públicas, o Portal Base Gov;
  2. Definir um formato padrão único para publicação de dados de aquisição, num formato aberto e fácil de entender, e que os mesmos são exclusivamente disponibilizados pelo portal;
  3. Assegurar que todos os processos de aquisição são efetuados através do Portal Base Gov, não existindo exceções;
  4. Assegurar que a informação relativa ao processo de compra está registada no Portal Base Gov, tal como anúncios de aquisição completos (e não apenas um resumo), legislação relevante para o processo, especificações, caderno de encargos, esclarecimentos, propostas, contratos, identificação da entidade compradora e funcionários envolvidos no processo, identificação dos proponentes e seus representantes, etc.;
  5. Fazendo uso do mecanismo da interoperabilidade, implementar a ligação do Portal Base Gov a outros sistemas do Estado tais como a Segurança Social, Autoridade Tributária, Ministério da Justiça, Banco de Portugal, Instituto dos Registos e Notariado, e a Empresas de Rating, de modo a permitir o cruzamento de informação de uma forma automática e em tempo real;
  6. Implementar uma gestão de contratos inteligentes usando a tecnologia blockchain;
  7. Implementar mecanismos de Inteligência Artificial, Machine Learning e Robotic Process Automation no Portal Base Gov, de modo a ser possível:
    1. Potenciar um melhor serviço de compras púbicas;
    2. Controlar grandes volumes de informação;
    3. Automatizar processos reduzindo a burocracia;
    4. Libertar os funcionários públicos para tarefas que adicionem mais valor; e) Assegurar a qualidade dos dados;
    5. Cruzar informação em tempo real e em simultâneo, de modo a identificar padrões que possam ser indicadores de situações dúbias (i.e., empresas criadas dias antes do início do concurso, situações de cartel, ou titulares de empresas diferentes que acabam por ganhar sempre os concursos);
    6. Induzir mais transparência;
  8. Incentivar o uso regular de standards de dados abertos sobre aquisições publicas, de modo a normalizar a informação que flui entre todas as entidades envolvidas no processo.

D. Questões Frequentes

Como é que a IA identifica situações de corrupção, conluio e fraude?

A IA tem a capacidade de identificar padrões em volumes de dados demasiadamente grandes para serem processados por humanos. Assim, a IA identifica “situações de interesse”, as quais podem ser processadas por autómatos RPA tendo em conta um conjunto de critérios previamente definidos para a situação particular, ou então, serem passadas a humanos, os quais podem analisar com mais detalhe as situações identificadas e tomar as ações correspondentes.
Estes automatismos podem ser aplicados, por exemplo, à validação da conformidade dos processos de compra, da informação dos proponentes, das entidades compradoras, dos decisores de adjudicação, cruzamento de dados para identificar situações de conluio, situação fiscal, preços, etc.

Existem casos em que a IA tenha sido usada para semelhantes fins?

Sim. No que respeita às fraudes a Visa Advanced Authorization (VAA) é um exemplo. Estes instrumentos permitiram que as instituições financeiras evitassem cerca de 25 mil milhões de dólares anuais em fraudes.
Machine learning é outro exemplo. Este instrumento revelou-se muito eficaz na gestão das compras públicas.
A Controladoria-Geral da União, do Governo Federal do Brasil desenvolveu e implementou um sistema de Machine Learning que lhe permite identificar o risco de comportamentos corruptos por parte dos servidores do Estado, com base no cruzamento de diferentes tipos de dados sobre cada individuo.
Algumas das aplicações da IA e a tomada de decisões por robots é controversa.

A Plataforma de Interoperabilidade do Estado ainda não tem todos os organismos. Como pretende interligar o Portal Base Gov?

Não tem, mas já deveria ter. Ao colocarmos esta dependência nesta proposta, fizemo-lo conscientemente. É uma forma de induzir o investimento em IT para áreas que consideramos essenciais e que contribuem para um Estado mais eficiente e eficaz. Não se pode construir uma casa sem fundações sólidas. E a plataforma de interoperabilidade é essencial para um Estado que se quer cada vez mais digital.

D. Questões Frequentes

Aumento do risco de perda de património irrecuperável.

O principal risco da transição proposta é a redução ou eliminação de normas imperativas que hoje protegem património natural não renovável (como os solos ou as espécies), sem que, verificando-se impactos negativos das novas soluções, seja possível voltar a recuperar o que, entretanto, se perdeu.
Este risco é uma das principais razões para que esta transição se deva fazer de forma progressiva, de forma aberta e transparente, para diminuir as probabilidades de tomar opções que envolvam perda de património não recuperável.
Para além disso, as normas referentes à conservação de património natural não devem ser a prioridade de atuação, mas a substituição de normas que visam proteger bens difusos, como qualidade do ar e da água, ou a regulamentação de uso do solo, que têm um peso enorme no constrangimento da atividade económica, uma frequente falta de clareza quanto aos objetivos a atingir e que podem, em qualquer altura, ser retomadas se os efeitos da sua remoção se vierem a revelar negativos.
Deve estar claro desde o início que a gestão dos recursos naturais deve ser feita prioritariamente pela atividade económica e complementarmente pela regulação do Estado, mas que a conservação do património natural, podendo ser feita pelas atividades económicas ou por outras formas de organização social, é inequivocamente uma função central do Estado.

Criação de rendas ilegítimas para os proprietários

Uma das críticas mais frequentes aos modelos contratuais de pagamento de serviços de ecossistema é a de que esta opção cria rendas injustificadas para os proprietários que, muitas vezes, não precisam de fazer nada para garantir a produção de serviços de ecossistemas nas suas propriedades.
É uma crítica justa e por isso é fundamental assegurar-se de que o pagamento de serviços de ecossistema não se verifica porque existem (por exemplo, pagando aos proprietários que estão na Rede Natura 2000 ou têm uma espécie protegida na sua propriedade ou têm uma propriedade que contribui para garantir a qualidade de consumo de água a jusante), mas porque é necessário garantir uma gestão real que o mercado não remunera (por exemplo, a gestão de combustíveis para ganhar controlo sobre o fogo deve ser paga, a existência de um carvalhal maduro que possa ser útil à gestão do fogo não deve ser paga).
A distinção entre subsídio e pagamento de serviços deve estar sempre no centro das preocupações da alocação de recursos públicos para a resolução das falhas de mercado que bloqueiam a obtenção de resultados sociais otimizados, bem como a justa medida de apoio às atividades económicas que possam contribuir para os objetivos sociais pretendidos, que deve estar limitado ao estritamente indispensável para permitir a manutenção da atividade, apenas na medida em que gere um serviço de utilidade geral cujo custo de gestão não consegue internalizar no valor que o mercado está disposto a pagar pelos bens e serviços produzidos.

E. Glossário

Inteligência Artificial

A Inteligência Artificial (IA) é uma área das ciências da computação que enfatiza a criação de sistemas inteligentes que funcionam e reagem como seres humanos. Algumas das atividades que os computadores com inteligência artificial são projetados incluem: Reconhecimento de fala, automação de processos, sistemas de forecasting, assistentes digitais pessoais, etc.
Em ciência da computação, um algoritmo é uma sequência finita de ações executáveis que visam obter uma solução para um determinado tipo de problema.

Machine Learning

O Machine Learning (ML) é uma aplicação da inteligência artificial (IA) que fornece aos sistemas a capacidade de aprender e melhorar automaticamente a partir da experiência, sem ser explicitamente programado. O Machine Learning concentra-se no desenvolvimento de programas de computador, assentes em algoritmos complexos, que podem aceder a dados e usá-los para aprender por si mesmos.

Blockchain

O Blockchain é uma base de dados transparente e descentralizada, onde tudo fica registado e pode ser consultado por qualquer pessoa. O Blockchain enquanto base de dados regista as transações por ordem cronológica. Um registo em Blockchain é imutável, o que significa que, uma vez criado, não pode ser apagado ou alterado. O melhor exemplo de uma Blockchain é a certidão de nascimento, onde todos os eventos de vida de um individuo (transações ou blocos) são registados de forma cronológica, bem como a sua relação com outros indivíduos (ascendentes, conjugues e descendentes), os quais têm também as suas certidões. Estes dados são encriptados, e empatados e certificados por uma entidade idónea.

Blockchain

O Blockchain é uma base de dados transparente e descentralizada, onde tudo fica registado e pode ser consultado por qualquer pessoa. O Blockchain enquanto base de dados regista as transações por ordem cronológica. Um registo em Blockchain é imutável, o que significa que, uma vez criado, não pode ser apagado ou alterado. O melhor exemplo de uma Blockchain é a certidão de nascimento, onde todos os eventos de vida de um individuo (transações ou blocos) são registados de forma cronológica, bem como a sua relação com outros indivíduos (ascendentes, conjugues e descendentes), os quais têm também as suas certidões. Estes dados são encriptados, e empatados e certificados por uma entidade idónea.

Robotic Process Automation (RPA)

O Robotic Process Automation (RPA) é uma tecnologia disruptiva que permite executar atividades rotineiras, normalmente executadas por humanos, de uma forma automática, simples e flexível, tornando as organizações mais eficazes nos processos de negócio.

Quais são os processos mais adequados para implementação de uma solução RPA?

  • Repetitivos
  • Propensos a erro
  • Com regras implementadas
  • Com transporte e transferência de dados
  • Com elevada carga administrativa

Os benefícios das soluções RPA vão muito além da redução de custos e incluem:

  • Diminuição dos tempos de ciclo e melhoria de rendimento
  • Flexibilidade e escalabilidade
  • Maior precisão
  • Melhor experiência / satisfação do cliente e empregados
  • Disponibilidade 24/7