Código Florestal Simplificado

OBJETIVOS

• A clarificação de uma política para o sector florestal, reconhecendo, não só a compatibilidade, mas também a interdependência entre as funções sociais, económicas e ambientais da gestão florestal, não só a sua dimensão de bem público, mas também de valioso recurso económico do país;
• Potenciar a dinamização da economia florestal.
• Diminuir o risco de incêndio.
• Incentivar práticas de gestão que não degradem a camada superficial do solo e garantam o equilíbrio hídrico e a conservação da biodiversidade
• Reduzir custos de contexto.
• Simplificar a regulamentação associada ao sector florestal.
• Reduzir processos administrativos.

PROPOSTA

Desenvolver um Código Florestal Simplificado, orientado para uma floresta diversa, integrada numa economia sustentável, e apoiada por um Estado transparente e eficiente, que irá permitir a obtenção da rentabilidade necessária à sustentabilidade da floresta em todas as suas vertentes, com especial foco em:

1. Garantir o acesso livre à informação resultante dos levantamentos cadastrais em curso.
2. Incluir, nessa base de dados, características e condicionalismos do território, tornando esta ferramenta numa preciosa mais-valia na redução de custos de contexto, quer para o Estado, quer para os agentes económicos, facilitando o planeamento, os processos de licenciamento e financiamento, e o acompanhamento dos projetos florestais
3. Incentivar o emparcelamento, através de benefícios fiscais
4. Rever e simplificar de todo o conjunto de regulamentos e processos administrativos que existem sobre o sector, cumprindo as funções:
   • Transparência e previsibilidade, porque as disposições relevantes ficam facilmente acessíveis a cidadãos, investidores e aplicadores da lei em geral, e menos sujeitas a interpretações pessoais;
   • Depuração de redundâncias, contradições e normas obsoletas;
   • Diminuição de custos de contexto, quer da parte do investidor, quer da parte do Estado, reduzindo ao essencial os processos de licenciamento e financiamento.
   • Uma política de incentivos, reforçada por uma responsabilização, clara e assertiva, resulta, igualmente, em menores custos de fiscalização.
5. Incentivar a gestão de combustíveis finos florestais, através de um modelo simples de retribuição aos produtores que mantenham essa gestão, condicionada a práticas que garantam a conservação do solo, o equilíbrio hídrico e a biodiversidade, compensando as falhas de mercado
6. Envolver, de forma transparente, o público e agentes económicos, no processo de revisão e compilação do Código Florestal.
7. Rever gradual e sistematicamente a regulamentação existente, com objetivos sectoriais semestrais que permitam ir eliminando as normas que, manifestamente, sejam desadequadas, incoerentes ou obsoletas

RACIONAL

1. Dados do sector:
   • PIB c. 5% (2018);
   • VAB 3 mil M € (2019);
   • Pessoas empregadas no sector c. 100 mil e quase 20 mil empresas (2019);
   • Balança comercial 2,6 mil M €, embora a produção nacional seja deficitária em algumas matérias-primas, como cortiça e madeira em bruto;
   • Os espaços florestais ocupam mais de dois terços do território português;
   • Uma adequada gestão florestal tem um papel importante na conservação do solo e da água, na preservação da biodiversidade, na gestão do fogo e retenção de gases de efeito estufa;
   • A severidade e incidência dos incêndios de grandes dimensões têm vindo a aumentar à medida que o espaço rural tem sido abandonado.
2. Principais Problemas: Uma série de fatores interligados, no geral autorreforçados, concorrem para a falta de rentabilidade, para o abandono e para uma gestão deficitária, e também para a incidência e dimensão crescentes dos incêndios, que se têm manifestado na floresta portuguesa, com sérias consequências económicas, sociais e ambientais:
   • Questões fundiárias, relacionadas com o cadastro, partilhas e dimensão das parcelas inferiores às unidades mínimas de cultura, são dos maiores obstáculos à gestão florestal;
   • Uma tradição de legislação e regulamentação herdada do antigo regime, que se manteve demasiado impositiva, de complexidade crescente, à medida que se foram acrescentando mais condicionantes, com normas incompreensíveis, incoerentes, obsoletas e/ou redundantes. Os enormes custos de contexto, para os investidores e para o próprio aparelho do Estado, a falta de transparência e previsibilidade que resultam deste emaranhado são fortes entraves a uma economia florestal saudável;
   • Uma tendência cada vez mais forte, de querer limitar a gestão florestal à plena realização da sua função paisagística e ambiental, negando, ou impondo restrições incompatíveis com a sua exploração comercial;
   • Ausência de uma retribuição pelos serviços ambientais prestados, que a sociedade exige, e uma correta gestão florestal proporciona, mas que o mercado de matérias-primas de origem florestal, não consegue suportar na sua totalidade. Destacam-se a conservação do solo e da água, a preservação da biodiversidade, a gestão do fogo e a retenção de gases de efeito estufa.

QUANTIFICAÇÃO

Caracterização da Floresta Portuguesa (IFN6, 2015): O último Inventário Florestal Nacional indica os espaços florestais como o principal uso do solo, ocupando mais de dois terços do país (6,2 Mha). Dentro dos espaços florestais, há 3,2 milhões de hectares com floresta e uma área de 2,8 Mha de matos e pastagens, tendo estes últimos vindo a ganhar terreno desde 1995. Em termos estruturais, funcionais e paisagísticos, a floresta do continente pode ser organizada em quatro grandes grupos: montados, sobreirais e azinhais (1,1 milhão de ha); pinhais (900 mil ha); eucaliptos (845 mil ha); e carvalhos, castanheiros e outras folhosas (344 mil ha). Isto faz de Portugal, no contexto europeu, um país com uma elevada diversidade no seu coberto florestal.

QUESTÕES FREQUENTES

O que é a gestão de combustíveis e como é realizada?

A gestão de combustíveis é a redução de material vegetal, especialmente relevante para os de menor diâmetro, diminuindo as condições para a progressão e intensidade do fogo. Há muitas formas de fazer a gestão de combustíveis. A título de exemplo, soluções mais baratas podem custar cerca de 80€/ha (grades de disco), mas exigem uma plantação ordenada e não são possíveis em zonas muito acidentadas. No extremo oposto, o custo pode ultrapassar os 800€/ha (manuais com recurso a roçadoras). Soluções tradicionais, como o pastoreio ou o recurso a fogo controlado, acabam por ser substancialmente mais acessíveis.

Porque é que os países mediterrânicos têm maior incidência e intensidade de fogos?

Pela conjugação de vários fatores: a distribuição da pluviosidade está sobretudo concentrada numa estação em que as temperaturas são amenas o suficiente para um crescimento exuberante de material vegetal, que seca no Verão em que as temperaturas são por vezes muito elevadas. É essa grande densidade de vegetação herbácea e arbustiva que é preciso controlar com a gestão de combustíveis. Nos países do Norte da Europa, o crescimento da vegetação herbácea e arbustiva ocorre sobretudo no Verão quando a temperatura é mais amena, há mais horas de sol, mas a humidade continua presente e torna muito mais fácil controlar eventuais fogos com material vegetal verde.

O que são os custos de contexto que resultam da complexidade dos regulamentos e dos processos administrativos de licenciamento e gestão de projetos?

Os custos de contexto são as despesas que decorrem dos próprios procedimentos administrativos. Cada documento, cada deslocação, o tempo que se perde, o tempo que passa até se conseguir ter retorno do investimento. Do outro lado, do lado dos serviços, atrás dos balcões de atendimento, espelham-se essas despesas em cada funcionário que tem de processar os documentos e dar seguimento aos processos. Em cada técnico que tem de se deslocar, a fim de acompanhar, ou fiscalizar a sua execução dos investimentos e no tempo despendido, tanto maior quanto mais aspetos tiver de confirmar.Neste momento, a intervenção técnica e económica do Estado no setor florestal limita-se, por um lado, a condicionar a atividade económica dos produtores e agentes florestais e por outro lado a distribuir subsídios com base em políticas e critérios duvidosos e definidos sem participação dos principais stakeholders da fileira florestal. Ambas as atividades estão assentes em estruturas humanas de fiscalização e controlo enormes, que são grandes consumidores de recursos públicos sem aporte para o desenvolvimento do sector e da sociedade rural.O Código Florestal, ao reduzir a complexidade da regulamentação, reduzirá o consumo de recursos necessários para controlar e fiscalizar a regulamentação, deixando aos agentes económicos as opções de gestão que permitam melhorar a eficiência económica e a sustentabilidade da atividade, aumentado a capacidade de gestão do território.

Esta proposta não é uma tentativa encapotada de dar carta branca aos proprietários florestais para fazerem o que quiserem?

A simplificação da regulamentação, agregando num único documento as normas atuais, permite que os processos de licenciamento e acesso a fundos de financiamento, sejam mais claros e fáceis de seguir, permitindo acelerar os processos, sem colocar em causa a autoridade estatal. Por outro lado, permite uma melhor definição de funções, concentrando a intervenção do Estado na salvaguarda dos recursos, libertando apenas para os agentes económicos, as decisões de gestão que não comprometam os recursos.

Com esta restruturação não se pretenderá diminuir, se não mesmo eliminar, as restrições à plantação de eucalipto, que são a causa dos terríveis incêndios a que temos assistido nos últimos anos?

Os dados disponíveis apontam para que grandes superfícies de eucaliptal e/ou pinhal em zonas de baixa aptidão produtiva, em combinação com uma estrutura proprietária fragmentada, geram baixa produção, aumentam o risco de incêndio e prejudicam a biodiversidade. Porém, os eucaliptos, sendo embora uma espécie que suscita desafios particulares e que justifica uma regulamentação específica, não são a principal causa de incêndios em Portugal. Diabolizar uma determinada espécie arbórea é desviar a discussão do essencial. A questão central é a falta de gestão, e não a espécie A, B ou C.

Porquê propostas para as florestas portuguesas? É mesmo necessário intervir nesta área?

Todos os dados disponíveis mostram que as áreas florestais e agroflorestais têm, em geral, baixa rentabilidade, num contexto de envelhecimento da população residente, sujeitas a um cada vez maior risco de incêndio e a outros desafios ambientais, como a expansão de espécies invasoras, a erosão dos solos e a perda de biodiversidade. O risco de incêndio, com todos os problemas humanos, sociais, económicos e ambientais que lhes são inerentes, tem de ser limitado de forma eficaz, algo que não se tem verificado em Portugal nas últimas décadas.

Não seria mais eficiente passar para as mãos do Estado a propriedade e gestão florestal?

Apesar do Estado deter apenas cerca de 3% da área de floresta nacional, não tem evidenciado níveis de gestão superiores ao do comum proprietário. Não existe nenhuma indicação que um aumento da área sob gestão do Estado, se traduza num aumento de área bem gerida. Os problemas não decorrem de ter a floresta nas mãos de privados quando dois fatores se reúnem: a necessidade imperativa de diminuir o risco de incêndio; e a importância de explorar devidamente um valioso recurso económico.

Se a floresta é um bem com interesse económico, não bastaria deixar a iniciativa privada resolver os problemas?

Infelizmente, não. O sector da floresta tem numerosas falhas de mercado, que tornam imperativa a sua regulação. Há desde logo inúmeros serviços de ecossistema (promoção da biodiversidade, regulação do ciclo hídrico, proteção dos solos, sequestro de carbono, etc.), mas também serviços culturais e de lazer que vão muito para além dos benefícios diretos (madeira, resina, etc.) que podem retirados exclusivamente pelo proprietário. Por outro lado, a floresta mal gerida (ou sem gestão) cria riscos de incêndio que, por si só, constitui um risco para outros bens.

Qual o papel da Floresta na Sustentabilidade?

A floresta tem um papel fundamental na sustentabilidade económica e social de diversos sectores, devido à variedade de produtos e serviços que oferece. Em 2019, o sector florestal empregava diretamente quase 100 mil pessoas (2,31% do emprego nacional) e contava com mais de 19 mil empresas. A sua distribuição no território, contribui ainda, com alguma expressão, para a fixação das populações em zonas desfavorecidas. A sua função no equilíbrio hídrico, na conservação dos solos, na captura de carbono, da proteção da paisagem e da biodiversidade é cada vez mais reconhecida como serviços de ecossistema.

Qual a relevância económica da floresta/produção florestal?

A floresta portuguesa (produção e transformação), com um VAB de 3 mil M €, contribui com um PIB a rondar o 5%, e com cerca de 9% para o total de exportações nacionais de bens, tendo atingido 5,2 mil M € em 2019. O valor das exportações do sector tem vindo a aumentar (em valor, mas não em volume), embora o seu peso no total nacional esteja a diminuir. Em 2019, o saldo da balança comercial dos produtos de origem florestal registou um excedente de 2,6 mil M€, resultando sobretudo da exportação de produtos transformados (destacam-se: produtos de cortiça; papel e cartão; pasta de papel e papel para reciclar; e o mobiliário de madeira). Portugal mantem-se deficitário em matérias-primas para transformação, importando sobretudo cortiça e madeira em bruto. (dados 2019: DGAE, Contas Económicas da Silvicultura – INE e Pordata)

Qual é o potencial de crescimento da produção florestal?

A produção florestal tem margem de crescimento, quer do lado da produção, pela reversão do abandono e por uma melhor gestão, quer do lado da procura, sobretudo de madeira de pinho e cortiça, matérias-primas deficitárias em Portugal. A importação resultante representa custos de transporte (e ambientais) que poderiam ser convertidos em rendimentos florestais nacionais. Também a crescente consciência social do valor da floresta, levará a um esforço conjunto para encontrar novas soluções de exploração florestal e retribuição dos serviços de ecossistema. O recentemente criado, e ainda numa fase inicial de implementação, Portal do Prédio Rústico (BUPi), tem potencial para colmatar as questões cadastrais, devolvendo, deste modo, a possibilidade de retomar a exploração florestal numa parte considerável do território, assim as condições sejam atrativas.

BENCHMARKS / EXEMPLOS

Um exemplo de uma norma incompreensível, é o Artigo 4º do Decreto-Lei n.º 77/2015, de 12 de maio, que proíbe a colheita de pinhas entre 1 de abril e 1 de dezembro, alegando a salvaguarda da maturação da pinha no momento da sua colheita, como forma de garantir a qualidade do pinhão. Não tem cabimento ser o Estado a defender essa questão, uma vez que a própria indústria de transformação exige a qualidade, e, quer os produtores, quer os apanhadores, procuraram satisfazê-la, gerindo a época de colheita que melhor o satisfaça. Note-se que este já é o 3º diploma a legislar o período em que é permitida a apanha de pinhas.

De caracter semelhante, O Decreto-Lei n.º 173/88, de 17 de maio, estabelece a proibição do corte prematuro de povoamentos florestais, complicando a situação com as seguintes especificações:

Artigo 1º

1 – Carecem de autorização os cortes finais de povoamentos florestais de pinheiro-bravo em que pelo menos 75% das suas árvores não tenham um diâmetro à altura do peito igual ou superior a 17 cm ou um perímetro à altura do peito igual ou superior a 53 cm.

2 – A autorização a que se refere o n.º 1 apenas se aplica a explorações florestais com mais de 2 ha.

Artigo 2º

1 – Carecem de autorização os cortes finais de povoamentos florestais de eucalipto em que pelo menos 75% das suas árvores não tenham um diâmetro à altura do peito igual ou superior a 12 cm ou um perímetro à altura do peito igual ou superior a 37,5 cm.

2 – A autorização a que se refere o n.º 1 apenas se aplica a explorações com mais de 1 ha.

Este Decreto-Lei, foi revogado com o Decreto-Lei n.º 254/2009, de 24 de setembro, mas voltou a vigorar com a Lei n.º 12/2012, de 13 de março. É de salientar que a grande maioria dos povoamentos de eucalipto e pinheiro-bravo não cumprem com este requisito legal, que, pelas características das espécies e modelos de silvicultura, o torna impraticável. Felizmente, o bom senso tem se verificado da parte da fiscalização, mas é inaceitável deixar os produtores dependentes deste bom senso.

Na mesma situação, o Artigo 4º do Decreto-Lei n.º 181/2015, de 28 de agosto, obriga o resineiro a respeitar uma série de indicações apropriadas a um manual de boas práticas, mas que carecem de razoabilidade enquanto exigências legais:

Artigo 4.º

Requisitos da resinagem

1 – A resinagem, à vida ou à morte, está, em geral, condicionada ao cumprimento dos seguintes requisitos de execução: a) A marcação prévia das fiadas, mediante riscagem; b) A profundidade da ferida deve ser inferior ou igual a um centímetro; c) A recolha dos equipamentos e de todo o material usado na resinagem quanto terminar a sua utilização.

2 – Na modalidade à vida, a resinagem está ainda sujeita ao cumprimento dos seguintes requisitos: a) O tronco dos pinheiros a resinar deve ter perímetro igual ou superior a 63 cm, correspondente a diâmetro de 20 cm, medidos sobre a casca a 1,30 m do solo; b) Nos troncos com perímetro menor ou igual a 78,50 cm, correspondente a diâmetro de 25 cm, medidos sobre a casca a 1,30 metro do solo, apenas pode ser realizada uma fiada de feridas; c) A largura da ferida não pode ultrapassar 12 cm no primeiro, segundo e terceiro anos, e 11 cm a partir do quarto ano de exploração da resina; d) As feridas são iniciadas na base do tronco a uma altura não superior a 20 cm e prolongada nas campanhas futuras, formando uma fiada contínua, na direção do eixo da árvore, até ao máximo de dois metros de altura; e) A dimensão das presas entre fiadas não pode ser inferior a 10 cm.

3 – Na modalidade à morte não é permitida a exploração simultânea de várias fiadas na mesma árvore quando a dimensão das presas for inferior a oito centímetros.

4 – Para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 1 e nos n.os 2 e 3, é admitida uma tolerância até 10 % superior ou inferior aos limites previstos, relativamente ao número total de pinheiros em resinagem na mesma parcela ou parcelas.

5 – No caso de pinheiros com sintomas de declínio por ação de agentes bióticos e ou abióticos nocivos, a resinagem, à vida ou à morte, apenas pode ter lugar quando for compatível com os procedimentos e práticas exigidas para o controlo do agente físico ou do agente patogénico respetivo.