Melhorar a regulação bancária

OBJETIVOS

• Harmonizar a legislação bancária portuguesa com os padrões impostos pela legislação europeia, com cariz de urgência;
• Robustecer a legislação bancária portuguesa, à luz do debate público em torno desta matéria e das conclusões das comissões parlamentares de inquérito relevantes.

PROPOSTA

1. Transposição, com caráter de urgência, das mais recentes diretivas europeias relativas à regulação bancária, conhecidas por Capital Requirements Directive (CRD V) e Bank Recovery and Resolution Directive II (BRRD II), que datam já de 2019, e que deveriam ter sido transpostas até dezembro de 2020 (o que não ocorreu). A transposição destas diretivas é particularmente urgente do ponto de vista da harmonização efetiva das medidas macroprudenciais e do regime da resolução.
2. Transposição, com caráter de urgência, da diretiva europeia sobre obrigações cobertas, que são instrumentos muito relevantes para permitir financiamento estável num contexto de crise, sendo importante promover a harmonização completa do regime português com o regime estabelecido ao nível europeu.
3. Estabelecimento, com caráter de urgência, de um regime macroprudencial não harmonizado, com medidas especificamente vocacionadas para o mercado financeiro português, atendendo às suas características, e robustecimento da capacidade de intervenção do Banco de Portugal quanto a esta matéria.
4. Robustecimento das disposições previstas na legislação bancária relativas a cultura organizacional e conduta, governo societário, gestão de riscos e controlo interno, bem como transações com partes relacionadas e mitigação do risco de conflitos de interesses.
5. Robustecimento das disposições relativas ao exercício de atividades em ordenamentos offshore e de entidades com origem em ordenamentos de países terceiros em Portugal.
6. Avaliação dos poderes de intervenção do supervisor, no sentido de o capacitar a intervir sempre que necessário, quer através de medidas de supervisão vinculativas, quer através de regulamentação ou de recomendações, numa lógica de proporcionalidade e de mitigação adequada do risco.
7. Estabelecimento de disposições legais que assegurem uma transparência efetiva das entidades reguladas perante o supervisor.
8. Assegurar uma transposição rápida das futuras diretivas europeias relativas a prevenção do branqueamento de capitais e combate ao financiamento do terrorismo.
9. Criação de um tipo único de sociedade financeira e eliminação das instituições financeiras de crédito.
10. Congregar as diversas leis bancárias dispersas num só regime, que poderá adotar o nome de “Código da Atividade Bancária”.
11. Assegurar uma adequada proporcionalidade no regime das sociedades financeiras, face ao regime das instituições de crédito.
12. Substituição do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo por um regime jurídico das cooperativas de crédito, eventualmente integrado no Código da Atividade Bancária, que permita a criação de cooperativas de crédito generalistas, alargando o escopo do setor do crédito cooperativo, e também atualizar o regime face aos desenvolvimentos ocorridos ao nível da legislação europeia e do setor bancário ao longo das últimas quase três décadas de vigência do atual regime.
13. Separação dos regimes de liquidação e resolução para um regime próprio, que poderá adotar o nome de “Código da Liquidação e Resolução Bancária”, sendo revisto o regime de liquidação para assegurar que o mesmo tem em conta, de forma adequada, as especificidades do mercado bancário, permitindo uma muito célere liquidação da entidade, preservando o máximo de valor.
14. Assegurar que a legislação bancária não impede a formação de fintech (empresas de inovação tecnológica nos serviços financeiros), mas mitiga adequadamente os riscos decorrentes dos respetivos modelos de negócio, e faz acompanhamento adequado da intervenção de grandes empresas tecnológicas no mercado financeiro (em especial, a nível europeu).
15. Assegurar que a legislação promove a estabilidade dos ativos virtuais, em especial das criptomoedas (moeda digital), enquanto classe de ativos, que permita a sua disseminação e transação de forma adequada, mitigando adequadamente o risco da formação de eventuais fenómenos de “bolha”.
16. Assegurar que as bolsas de criptomoedas são reguladas, asseverando a transparência e cariz concorrencial dos serviços oferecidos aos seus clientes, para segurança dos clientes e também como forma de promover a atratividade de Portugal como destino de investidores e empresas neste setor.

RACIONAL

1. O mercado bancário é essencial para o regular funcionamento da economia, tendo um papel muito importante no seu financiamento e na alocação de riscos no sistema económico.
2. Importa promover a estabilidade financeira, para o que deve ser promovido um mercado bancário resiliente a choques, que mantém, em contínuo, a prestação dos respetivos bens e serviços.
3. Nesse contexto, importa também promover, em particular, a solidez financeira e os interesses dos clientes das instituições de crédito e das sociedades financeiras.
4. Num mercado concorrencial, sem regulação especial, a pressão da concorrência pode gerar comportamentos nocivos para a estabilidade financeira e para os interesses dos clientes das instituições de crédito e das sociedades financeiras.
5. Assim, importa estabelecer regulação que promova a adoção generalizada de comportamentos consonantes com a prossecução destes objetivos. Neste contexto, destacam-se as seguintes áreas de intervenção regulatória:
   1. política macroprudencial;
   2. supervisão microprudencial;
   3. supervisão comportamental;
   4. prevenção de branqueamento de capitais e combate ao financiamento do terrorismo;
   5. liquidação e resolução.
6. No contexto da política macroprudencial, que pretende mitigar riscos sistémicos, decorrentes da dinâmica do sistema financeiro (incluindo do sistema bancário, mas também dos mercados financeiros e do sistema segurador), existem medidas harmonizadas a nível europeu, e também a possibilidade de serem criadas medidas não harmonizadas, tendo em conta as especificidades do sistema financeiro nacional. É essencial assegurar a harmonização efetiva das medidas já harmonizadas a nível europeu e estabelecer um sistema robusto de medidas não harmonizadas.
7. Do ponto de vista da supervisão microprudencial, que pretende mitigar riscos de instituições específicas, é imperativo assegurar que os princípios e regras geram os incentivos corretos para uma gestão sã e prudente das instituições, e uma capacidade efetiva de intervenção por parte do supervisor. É também essencial harmonizar efetivamente as regras já harmonizadas a nível europeu.
8. No âmbito da supervisão comportamental, importa promover a mitigação dos riscos decorrentes da assimetria de informação muito relevante existente entre as instituições e os seus clientes. Para o efeito, no entanto, não são necessários controlos de preços, que, aliás, terão um impacto negativo no funcionamento do sistema bancário. É necessário assegurar uma aplicação efetiva da regulação já existente, relativa à informação prestada a clientes e à necessidade de as instituições adequarem os produtos vendidos ao perfil de risco dos clientes. É também essencial uma continuada aposta na promoção efetiva da literacia financeira, desde o período escolar.
9. No contexto da prevenção do branqueamento de capitais e combate ao financiamento do terrorismo, é essencial assegurar que estes são efetivos, devendo a arquitetura institucional ser eficiente e as entidades reguladoras relevantes dotadas dos poderes necessários para intervir. O Ministério Público deve também encontrar-se capacitado para investigar efetivamente estas matérias.
10. Quando tratamos de liquidação bancária, importa que a mesma permita ter em conta as especificidades das instituições de crédito e sociedades financeiras, que as diferenciam de outros tipos de empresas. Quando falamos de resolução, é imperioso ter o regime efetivamente harmonizado com as regras impostas a nível europeu e assegurar a perenidade e certeza das decisões relativas à resolução. O bom funcionamento do regime da resolução é fundamental para evitar intervenções públicas, em especial sob a forma de nacionalizações.
11. A crise bancária e financeira e as resoluções do BES e do BANIF deram a origem a múltiplas comissões parlamentares de inquérito, que produziram diversos relatórios com recomendações regulatórias. O Banco de Portugal produziu, em 2016, um Livro Branco sobre a Regulação e a Supervisão do Setor Financeiro, e foi também objeto de uma auditoria que emitiu recomendações sobre o seu funcionamento, atendendo ao sucedido ao BES. O Banco de Portugal apresentou também, publicamente, uma proposta de Código da Atividade Bancária, com alterações regulatórias em diversas áreas, e que já foi sujeita a uma consulta pública. Existem ainda múltiplas reflexões e ponderações sobre regulação bancária, que pretendem promover melhorias à mesma, atendendo ao conhecimento e experiência acumulados.
12. Importa ter em linha de conta todas as recomendações e propostas que foram sendo efetuadas ao longo dos anos, no sentido de melhorar a regulação bancária portuguesa.
13. O fenómeno das fintech tem criado disrupções no mercado bancário. Importa potenciar o que de positivo as fintech podem trazer, mitigando adequadamente os riscos associados aos seus modelos de negócio.
14. Os ativos virtuais têm vindo a assumir uma importância crescente enquanto classe de ativos, com destaque para as cripto moedas. Dada a elevada volatilidade e número elevado de moedas existentes, importa ter um quadro regulatório claro, assim como de tributação adequada, contribuindo assim para uma maior estabilidade para os investidores e/ou aforradores que aqui decidam alocar os seus recursos. Para além dos activos em si, importa também regular o funcionamento de bolsas (exchanges), para mitigar práticas anticoncorrenciais, como o front running. A lei já exige desde setembro de 2020 o registo de entidades a operar no setor junto do Banco de Portugal, exclusivamente para a supervisão de matérias relativas à prevenção do branqueamento de capitais e o combate ao financiamento do terrorismo.

QUESTÕES FREQUENTES

Qual a relevância da regulação bancária?

A regulação bancária permite que as entidades que intervêm no setor bancário ajam de acordo com a preservação da estabilidade do sistema financeiro e tendo uma atenção adequada os interesses dos seus depositantes, credores e outros clientes.

As pressões concorrenciais tenderiam a levar as entidades bancárias a agir de forma nem sempre consonante com a prossecução destes interesses, em detrimento do funcionamento regular e resiliente do sistema financeiro.

Porquê a urgência na transposição das diretivas referidas (Capital Requirements Directive – CRD V, Bank Recovery and Resolution Directive II – BRRD II e a diretiva das obrigações cobertas)?

Além da multa que o Estado português poderá pagar por atraso na transposição das diretivas em causa, estas introduzem importantes novidades na regulação bancária a nível europeu, que urge transpor para o ordenamento jurídico português, integrado que está no mercado único europeu, inclusive na União Bancária.

É essencial introduzir maior proporcionalidade no regime aplicável às remunerações, atualmente muito rígido e pouco adequado a entidades e a remunerações de menor dimensão, assegurar harmonização efetiva ao nível das medidas macroprudenciais harmonizadas, e assegurar que o regime de resolução se encontra plenamente harmonizado, tendo em atenção a necessidade de manutenção de level playing field regulatório e de planeamento adequado das resoluções em Portugal.

Porquê criar um regime macroprudencial não harmonizado?

O regime macroprudencial não harmonizado permite criar instrumentos de política macroprudencial especificamente desenhados tendo em conta as necessidades idiossincráticas do sistema financeiro português, incluindo, em especial, as suas dinâmicas específicas, que poderão gerar riscos específicos, não plenamente mitigáveis (pelo menos de forma proporcional) através das medidas harmonizadas.

Porquê robustecer as regras relativas à cultura, governo, gestão de riscos e controlo interno?

A cultura traduz os valores da instituição, que devem estar alinhados com uma gestão sã e prudente da mesma. As instituições devem ter preocupações a este nível e o supervisor deve ter capacidade de intervenção robusta quanto ao mesmo, no sentido de promover uma maior preocupação com estas matérias, e a gestão sã e prudente efetiva das instituições.

Os sistemas de governo e de gestão de riscos e controlo interno desempenham um papel crucial na identificação, prevenção e mitigação de riscos. Falhas a este nível foram uma das causas mais importantes da mais recente crise financeira, e importa assegurar que a regulação a este nível se encontra adequadamente tratada ao nível da lei bancária, em linha com as melhores práticas internacionais regulatórias neste domínio.

Porquê robustecer as regras relativas a transações com partes relacionadas e mitigação de conflitos de interesses?

As transações com partes relacionadas e os conflitos de interesses, em geral, são importantes fontes de risco para as instituições. As mesmas serão tentadas a beneficiar interesses estranhos aos interesses que devem proteger, devido à proximidade de certas entidades, com dano para a sua própria solidez financeira, para os interesses dos seus clientes, e, sendo esse comportamento generalizado ou adotado por entidades sistémicas, para a estabilidade financeira. É essencial que as regras aplicáveis a esta matéria sejam robustas e mitiguem adequadamente os riscos em causa.

Porquê robustecer as disposições relativas ao exercício de atividades em ordenamentos offshore e de entidades com origem em ordenamentos de países terceiros em Portugal?

O exercício de atividades em ordenamentos offshore traz riscos relevantes paras as instituições e pode criar entraves relevantes para o supervisor. É essencial assegurar que as instituições mitigam adequadamente os riscos inerentes a esta atividade, assegurando que têm acesso a toda a informação relevante (e que a podem transmitir aos supervisores) e que as entidades que estabelecem no ordenamento do país terceiro não se transformam em sorvedouros de capital ou liquidez, ou fontes de risco de branqueamento de capitais ou financiamento do terrorismo.

As entidades com origem em ordenamentos jurídicos de países terceiros poderão não se encontrar sujeitas a regulação equivalente à regulação bancária europeia, o que cria desnível concorrencial e traz risco para o mercado bancário português e europeu. Por outro lado, poderá não existir informação adequada sobre a casa-mãe ou capacidade para haver cooperação efetiva com o supervisor do país terceiro, o que gera risco que deve ser mitigado.

Porquê o ênfase dado à transparência perante o supervisor e os seus poderes de intervenção?

O supervisor apenas pode agir com base na informação de que dispõe. Assegurar acesso tempestivo a informação adequada por parte do supervisor é essencial para que este possa exercer de forma cabal as suas funções.

Porquê congregar os diversos diplomas dispersos num novo Código da Atividade Bancária?

A criação de um diploma único facilita encontrar a disposição relevante aplicável a cada matéria, podendo também ajudar a depurar regulação que se encontra dispersa. Constitui também uma oportunidade para criar uma nova sistemática, que substitua a ultrapassada sistemática da legislação atual, que facilite a interpretação e aplicação da lei bancária.

Porquê criar um Código da Liquidação e Resolução Bancária?

As matérias de liquidação e resolução são suficientemente autónomas das demais para se justificar a criação de um diploma próprio. A conjugação das matérias de liquidação e resolução com as demais matérias ligadas à atividade bancária, gera também um diploma muito mais extenso e complexo.

Porquê rever o regime de liquidação bancária?

O regime liquidação bancária divide-se num regime pré-judicial e num regime judicial, sendo necessário assegurar que os mesmos permitem uma liquidação célere, que permita salvaguardar o máximo de valor da instituição, para ressarcimento dos respetivos credores, tendo em conta as especificidades do mercado bancário.

Porquê assegurar a rápida transposição das diretivas relativas à prevenção de branqueamento de capitais e combate ao financiamento do terrorismo?

A prevenção do branqueamento de capitais e o combate ao financiamento do terrorismo devem ser prioridades. A harmonização rápida a nível europeu permite evitar desníveis concorrenciais e manter um nível regulatório elevado quanto a estas matérias, mitigando o risco de o sistema bancário português ser utilizado para estes propósitos criminosos e aumentando assim a confiança no mesmo.

Porquê criar um tipo único de sociedade financeira e procurar uma maior proporcionalidade no regime aplicável face às instituições de crédito?

A criação de um tipo único de sociedade financeira simplifica o regime aplicável a estas entidades, sendo necessário também assegurar que as mesmas, que não captam depósitos, devem ser reguladas de forma a mitigar os riscos especificamente decorrentes da sua atividade (sem criar, no entanto, desnível regulatório excessivo face às instituições de crédito, dado que ambas concedem crédito).

Porquê substituir o Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo por um regime que permita a criação de cooperativas nos vários setores económicos?

Não se justifica a limitação das cooperativas de crédito ao setor primário da economia, que poderá colocar entraves relevantes ao desenvolvimento deste setor. As cooperativas de crédito devem ser reguladas enquanto tal e não apenas enquanto cooperativas que auxiliam no financiamento do setor primário da economia. Por outro lado, o regime deve ser atualizado e revisto, face aos desenvolvimentos no mercado bancário e ao nível regulatório (p. ex. o novo Código Cooperativo de 2015).

Porquê o foco nas fintech?

As fintech são entidades financeiras cujo modelo de negócio assenta na exploração de uma determinada tecnologia digital financeira. É importante assegurar que os novos modelos de negócio possam trazer os seus benefícios ao setor financeiro, mas que o mesmo esteja preparado para lidar adequadamente com os seus riscos.

Porquê a relevância especial da intervenção de grandes empresas tecnológicas no mercado financeiro /bancário?

As grandes empresas tecnológicas, como a Google, a Meta, têm já acesso a dados muito pormenorizados sobre milhões de pessoas, que facilmente poderão explorar ao transitarem para o setor financeiro. Importa assegurar que a criação destes novos conglomerados não cria entraves à concorrência, salvaguarda adequadamente os dados pessoais, e não gera disrupções e novos riscos relevantes no setor financeiro.