Qualidade e Transparência da Legislação

OBJETIVOS

Melhorar a qualidade da legislação produzida em Portugal, assegurando que a mesma é mais compreensível para os cidadãos, devidamente fundamentada e facilmente acessível a todos.

PROPOSTA

1. Determinar, de forma inequívoca, o dever de fundamentação expressa e completa dos atos legislativos, incluindo do ponto de vista dos problemas que se pretende resolver, dos benefícios esperados e dos custos e riscos inerentes, bem com dos mitigantes dos referidos riscos.
2. Incrementar a elaboração sistemática de versões atualizadas dos diplomas sujeitos a revisões frequentes e subsequente disponibilização online de forma centralizada, no site da internet do Diário da República.
3. Fixação de um regime único de legística, que substitua os atualmente vigentes, e harmonize, formalmente, os atos legislativos, conferindo-lhes, estruturas semelhantes, determinando os conjuntos de referências obrigatórias, definindo os cuidados a ter na elaboração e as exigências a ter em conta nas versões finais.
4. Assegurar a disponibilidade efetiva de apoio técnico especializado para revisão
   de legística dos diplomas legislativos, com tempo e recursos suficientes para proceder a essa revisão de forma adequada.

RACIONAL

1. A clareza da legislação, desde logo na sua forma, aumenta a segurança jurídica e facilita a sua aplicação pelos privados, pela administração pública e pelos próprios tribunais. A boa técnica legislativa é uma ferramenta fundamental para evitar custos regulatórios excessivos. A legislação espelha opções políticas, mas logo aquando
   da sua redação deve existir uma preocupação também com a sua eficácia prática.
2. Porém, ainda é dada demasiado pouca relevância às regras de legística em Portugal, o que prejudica a qualidade da legislação e torna o próprio processo de produção legislativa mais moroso, porque mais casuístico. As sucessivas alterações do sistema político impediram a formação de práticas estabilizadas que consolidassem um regime único nessa área, implementado com rigor e de forma disseminada na produção legislativa.
3. Para que este regime de legística seja efetivamente implementado, é necessário assegurar que existe apoio técnico adequado para que os projetos de diplomas legislativos sejam adequadamente revistos do ponto de vista técnico e jurídico.
4. Num Estado de Direito não basta que sejam claras as normas, têm também de ser claras as razões que as ditaram. O exercício do poder legislativo deve, portanto, ser devidamente fundamentado. Tem de ser possível a todos entender as opções que presidiram aos normativos em causa.
5. Porém, as leis da Assembleia da República normalmente não apresentam sequer preâmbulo, ou seja, não explicam o intuito do novo regime, não justificam nem identificam as alterações introduzidas, não apresentam qualquer fundamentação para a determinação do conjunto de obrigações ou proibições que são fixadas.
6. Esta prática viola o princípio da obrigação de fundamentação de todo e qualquer ato público e torna os regimes pouco transparentes. Também os atos legislativos
   do Governo (decretos-lei) apresentam, com frequência, preâmbulos de onde não resulta a necessária fundamentação.
7. A fundamentação dos diplomas legislativos deve, o mais possível, incluir uma concretização dos problemas que se pretende resolver, dos benefícios esperados e dos custos e dos riscos (e seus mitigantes) eventualmente decorrentes da implementação do diploma em causa.
8. Muitos regimes jurídicos, com maior ou menor impacto, são objeto de frequentes alterações avulsas. O caso dos códigos de processo é, talvez, o mais evidente. Em paralelo, há vasta legislação avulsa sectorial que é recorrentemente alterada.
9. Porém, as constantes modificações dos regimes tornam praticamente impossível para um cidadão comum conhecer a legislação efetivamente em vigor, uma vez que recurso à versão do diploma publicado em Diário da República não acolhe as alterações e é, por isso, dificilmente apreensível para um cidadão comum.
10. A publicação sistemática de versões consolidadas dos diplomas legislativos é muito incipiente, devendo ser incrementada, de forma efetiva, para assegurar o acesso de todos a uma versão atualizada da legislação em vigor.

QUESTÕES FREQUENTES

Para que servem as regras de legística? Porquê estabelecer regras de legística únicas para todos os atos normativos em Portugal?

As regras de legística promovem uma escrita clara, sucinta e bem organizada. A sua aplicação torna a legislação e a regulamentação mais facilmente compreensível, facilitando a sua interpretação e aplicação pelos cidadãos.

Todos os atos normativos devem ser compreensíveis, e, se todos seguirem as mesmas regras de legística:

• Torna-se mais fácil conhecer e implementar essas regras;
• Padroniza-se e uniformiza-se a redação da legislação e regulamentação, minimizando-se os custos associados à aplicação de regras diferentes com os mesmos propósitos.

Como asseguramos que as regras de legística são adequadas e permanecem adequadas ao longo do tempo?

As regras de legística devem ser revistas periodicamente para avaliar se se encontram a servir o seu propósito, numa lógica de melhoria incremental contínua.

Qual a importância do apoio técnico especializado na área da legística?

Escrever leis tem um pendor político e um pendor técnico. Do ponto de vista político, é necessário identificar quais as opções políticas que se pretendem verter no texto legislativo. Do ponto de vista técnico, é necessário verter essas opções políticas num texto legal.

A preparação e elaboração de textos legais de qualidade requer um conhecimento das regras de legística, que promovem a existência de legislação mais clara e coerente entre si, facilitando a sua aplicação prática.

O apoio técnico especializado permite que os decisores políticos tenham mais tempo disponível para o debate político, permitindo aprimorar as opções políticas, e permite também aprimorar o rigor técnico da legislação produzida.

Porquê estabelecer a obrigatoriedade da publicação de preâmbulo associado a cada ato normativo?

O preâmbulo é uma forma de apresentar expressamente a fundamentação por trás das opções tomadas no ato normativo em causa. Essa fundamentação, por sua vez, é essencial para compreender essas opções.

Um preâmbulo que apresente uma fundamentação expressa para cada uma das opções tomadas:

• Permite maior escrutínio dessas opções e da fundamentação que se encontra subjacente às mesmas;
• Permite aferir se a fundamentação se mantém pertinente ao longo do tempo;
• Permite aferir se as opções tomadas se encontram a ter os resultados esperados, de acordo com a fundamentação apresentada;
• Facilita a interpretação e aplicação da legislação e da regulamentação, dado que permite mais facilmente enquadrar a sua conceção e os seus propósitos.

Qual a importância de promover nos diplomas legislativos que sejam indicados expressamente os problemas que se pretende resolver, os benefícios, os custos e os riscos esperados, bem como os mitigantes desses riscos?

A indicação desta informação permite:

• Um debate mais claro sobre as iniciativas legislativas, dado que elas deverão ser mais transparentes quanto aos seus objetivos, custos e riscos;
• Um escrutínio mais rigoroso sobre a efetividade da legislação produzida, dado
  que, ao longo do tempo, será possível estudar a sua eficácia prática face aos objetivos propostos, bem como quais os custos e riscos reais face aos custos e riscos identificados originalmente;
• Melhorar a qualidade do debate democrático.

Porquê determinar a publicação consolidada? Isso não é já feito em diversos sites institucionais da internet, incluindo na própria página online do Diário da República?

É verdade que há vários sites na internet (por exemplo, o sítio da Procuradoria-Geral da República e o próprio Diário da República) que disponibilizam versões consolidadas de alguns diplomas, com especial enfoque, como é natural, nos grandes corpos legislativos, como os códigos. Também há outros sítios (Banco de Portugal, CMVM, Diversas Direcções-Gerais, etc.) que disponibilizam as versões consolidadas relativas à área sectorial onde têm intervenção.

A legislação que é objeto de consolidação é, por isso, apenas uma pequena parcela da legislação em vigor. O Diário da República, ao contrário do que faz o Jornal Oficial da União Europeia, não oferece sistematicamente um serviço de consolidação, completo e atempado, da legislação em vigor. Numa sociedade onde o ritmo legislativo é tão acelerado, a ausência de versões consolidadas atualizadas torna muito difícil o conhecimento da legislação em vigor.

Mas há várias iniciativas privadas que assentam na consolidação de legislação como modelo de negócio. A oferta atualmente existente não será suficiente?

Existem diversos serviços orientados para profissionais, como advogados, onde é possível pagar para ter acesso a compilações e legislação consolidada. Mas esse serviço, naturalmente, não é gratuito. Uma vez que ter acesso fácil a legislação clara, atualizada e compreensível é um direito de todos os cidadãos, o Estado deve assegurar que esse serviço está disponível para todos, de forma gratuita.

A consolidação e sistematização da legislação é uma tarefa exequível?

É sim, por exemplo o Jornal Oficial da União Europeia consolida sistematicamente toda a legislação produzida. Se isso é feito para 24 versões linguísticas, será certamente possível fazê-lo para uma única língua.

Também na Bélgica existe o serviço online “Moniteur Belge”, disponível em duas línguas oficiais (francês e flamengo), disponibilizando um motor de busca que, assente num potente servidor, permite consultar a legislação consolidada do país.