Simplificar a regulação, torná-la eficaz e eficiente

OBJETIVOS

• Simplificar e desburocratizar a regulação aplicável aos diversos setores da economia, onde for relevante e apropriado, numa lógica de maximização dos benefícios regulatórios e minimização do desperdício;
• Aproveitar as diversas formas de regulação possíveis da forma mais eficiente;
• Implementar sistemas eficazes de acompanhamento e monitorização de políticas regulatórias, atendendo a objetivos claros e indicadores bem construídos para cada política regulatória, de forma a conseguir otimizar as políticas regulatórias;
• Aproveitar as oportunidades criadas pela tecnologia e colocá-las ao serviço da regulação.

PROPOSTA

1. Concretizar que, ao efetuar uma análise de impacto regulatório, devem ser identificados, de forma clara, os objetivos, os custos e os riscos associados a uma determinada solução, qualquer que seja o órgão ou a entidade responsável pela análise em causa.
2. Especificar, por lei, que a escolha de um determinado instrumento regulatório deve ser justificada numa lógica de avaliação de proporcionalidade, sendo especificadas a sua adequação, a sua necessidade e feita uma análise sobre se os custos ultrapassam ou não os benefícios da escolha do instrumento em causa, potenciando a utilização de instrumentos de cariz não-vinculativo e estudando a utilização de contratos regulatórios.
3. Estabelecer, por lei, a necessidade de monitorização contínua e revisão periódica das políticas públicas, de acordo com indicadores ajustados à política em causa, e tendo em conta os seus objetivos, os seus riscos e custos efetivos, através da introdução de disposições relativas à apresentação de relatórios periódicos e de momentos obrigatórios de reponderação.
4. Introdução de uma obrigação legal de órgãos públicos, como o Governo, a Assembleia da República ou as entidades reguladoras, promoverem debates sobre políticas públicas, convidando para o efeito, entre outros, centros de estudos académicos, think tanks e outras entidades, portuguesas ou estrangeiras, com conhecimento e experiência relevantes para o debate em causa.
5. Adotar uma prática regulatória de simplificação e desburocratização, focada em princípios e não necessariamente em regras, que permita uma rápida e fácil apreensão da regulação em causa e uma intervenção cabal por parte das entidades reguladoras onde e quando necessário.
6. Promover o estabelecimento de regulação tendencialmente com base em princípios, acompanhados de instrumentos que auxiliem a aplicação dos princípios em causa, deixando as regras para onde estas efetivamente se justifiquem.
7. Investir na investigação e na aquisição de tecnologia vocacionada para o desenvolvimento, para o estudo e para o acompanhamento da implementação de políticas públicas, bem como para auxiliar a implementação e monitorização do cumprimento da regulação.

RACIONAL

1. A boa regulação é essencial para o adequado funcionamento de uma economia de mercado.
2. A regulação deve servir para potenciar o regular funcionamento da economia de mercado, sendo os custos injustificados incorridos para dar cumprimento à regulação vigente, ao invés, um desperdício, com efeitos negativos desnecessários e contraproducentes.
3. Importa definir soluções regulatórias que sejam fáceis de apreender e minimizem os custos de cumprimento, facilitando assim o cumprimento espontâneo por parte das entidades reguladas e a supervisão por parte das entidades reguladoras.
4. Importa assegurar que a política regulatória seguida se encontra a atingir os objetivos a que se propôs e minimizar os seus custos e os seus riscos.
5. Para o efeito, é necessário saber-se, à partida, quais os objetivos que a política se propõe atingir, de forma clara e concreta, bem como quais os custos e riscos potencialmente associados às várias opções possíveis para atingir esses objetivos.
6. Importa ainda monitorizar a implementação da política, verificando se a mesma se encontra efetivamente a ser implementada e em que termos, quais os resultados concretos da política regulatória, se existem custos ou riscos não antecipados, e se os riscos potenciais identificados se materializaram ou não.
7. Por outro lado, deve utilizar-se o instrumento regulatório mais adequado, de entre o leque de instrumentos regulatórios disponíveis. O foco, em Portugal, tende a centrar-se em instrumentos regulatórios de cariz legal, ou em instrumentos juridicamente vinculativos, não sendo dado o devido ênfase a instrumentos como orientações ou contratos regulatórios.
8. A regulação deve também procurar ser perene e constante, e assentar primordialmente em princípios, deixando as regras para quando estritamente necessário. Constantes alterações criam disrupções constantes e aumentam os custos regulatórios, além de introduzirem incerteza quanto à regulação vigente.
9. A utilização de princípios promove essa perenidade, dado que os princípios subjacentes a um determinado objetivo de interesse público tenderão a manter-se mesmo havendo alterações no setor regulado. As regras têm maior tendência a tornar-se obsoletas, sendo também mais complexas e porosas, facilitando situações em que existe cumprimento na forma, mas não na substância.
10. Em todos os casos, no entanto, deve criar-se um quadro regulatório que permita a compreensão, a cada momento, daquilo que deve ser feito e como, podendo os princípios ser complementados por instrumentos de cariz não-vinculativo, que os densifiquem.
11. A regulação tem de estar atualizada incluindo os recursos tecnológicos e know how, colocando-os ao serviço de quem desenha e implementa as políticas e os instrumentos regulatórios. A tecnologia digital, utilizada com a devida ponderação e atendendo aos riscos que representa, poderá ter um papel importante a potenciar a eficácia e a eficiência regulatórias.

QUESTÕES FREQUENTES

Qual a relevância da regulação?

A regulação é essencial para assegurar que os mercados funcionam minimizando as suas falhas e potenciando as suas virtudes, maximizando benefícios para os consumidores e minimizando danos para bens de interesse coletivo, como o meio ambiente ou a estabilidade financeira, entre muitos outros.

A regulação permite promover que os custos de uma determinada atuação sejam incorridos por quem a pratica, e não por terceiros, e que existem incentivos claros para que os agentes do mercado ajam em benefício também de interesses coletivos que, de outra forma, seriam colocados em causa.

Porquê a ênfase na existência de vários tipos de instrumentos regulatórios e em assegurar que os mesmos se encontram devidamente calibrados?

Existem diversas formas de regular a economia. Todas elas geram incentivos para o cumprimento de um determinado objetivo regulatório, mas de forma diferente. Existem instrumentos que assentam mais na coerção e outros que assentam mais na aceitação voluntária da adoção de um determinado comportamento.

Na medida em que estes últimos sejam efetivos, não se vê necessidade para avançar para mecanismos mais coercivos. O cumprimento espontâneo e voluntário tende a ser um cumprimento mais substancial, por existir uma maior relação da entidade regulada com o objetivo proposto, enquanto no caso de instrumentos mais coercivos, o objetivo pode ser visto como uma imposição externa, a cumprir pelos menos, ou até de forma meramente formal.

O que é um contrato regulatório? Quais as vantagens e desvantagens?

Um contrato regulatório é um acordo celebrado entre uma entidade com competência regulatória e entidades reguladas, sobre a forma de atingir um determinado objetivo regulatório.

Os contratos regulatórios assentam uma negociação entre a entidade com competência regulatória e as entidades reguladas e são de adesão voluntária, o que aumenta o nível de ligação efetiva das entidades reguladas aos objetivos e às soluções regulatórias encontradas, dado que aderiram aos objetivos e às soluções voluntariamente. Permitem ter em conta objetivos de interesse público e a visão das entidades reguladas sobre o tema, numa tentativa de conciliar a prossecução dos objetivos de interesse público com uma minimização de custos e aumento da eficiência.

Os contratos regulatórios podem ser pouco ambiciosos, se a entidade com responsabilidade regulatória ceder, em demasia, às pretensões das entidades reguladas, e o seu incumprimento não terá as mesmas consequências que o incumprimento de uma lei ou de um regulamento. Estes riscos deverão ser mitigados durante a negociação do contrato regulatório.

O que é soft law/instrumentos de cariz não-vinculativo? Quais as vantagens e desvantagens?

A soft law integra instrumentos que não são passíveis de sanção (em sentido estrito; p. ex. coimas ou multas) caso sejam incumpridos. Habitualmente, incluem mecanismos de comply or explain (cumprir ou justificar), mediante os quais as entidades reguladas devem, em princípio, cumprir com o instrumento, ou explicar a razão para não o fazer. Poderão ainda vir associados à divulgação de listas de entidades cumpridoras e incumpridoras.

Os instrumentos de soft law são flexíveis, dado que não obrigam ao seu cumprimento, criando outro tipo de incentivos para serem seguidos. A sua aplicação permite, mais facilmente, ter em conta a situação concreta de uma entidade regulada, do que instrumentos vinculativos.

Ao não permitirem uma sanção de cariz formal, poderá haver a tentação de as entidades reguladas ignorarem estes instrumentos, em especial em Portugal, onde os mesmos não têm grande tradição (embora já sejam utilizados). Assim, a utilização destes instrumentos deve ser acompanhada de mecanismos alternativos que promovam a sua efetividade, como os já referidos mecanismos de comply or explain ou listas de cumpridores e incumpridores.

Porquê avaliar o impacto regulatório de uma determinada política? Em que termos deve essa avaliação ser feita?

O mercado é, ele próprio, uma forma de regulação, assente numa lógica de liberdade contratual e de negociação entre as partes. As dinâmicas de mercado podem, no entanto, ter impactos nefastos, que importa minimizar. É essa minimização que justifica e legitima a intervenção regulatória.

De forma a perceber qual a melhor forma de intervir, importa avaliar diversas opções e os seus impactos. Apenas dessa forma será possível decidir qual tem a melhor relação custo-benefício e qual a que melhor mitiga os riscos em presença.

Ao fazer uma avaliação de impacto regulatório adequada, encontramo-nos a assegurar que estamos a intervir de forma proporcional, selecionando adequadamente os objetivos e/ou as opções regulatórias. Uma intervenção excessiva, além do que seria necessário, será ilegítima e injustificada, porque vai além daquilo que justifica e legitima e intervenção regulatória em causa.

A avaliação deve ser efetuada tendo por base uma metodologia rigorosa, de acordo com as melhores práticas internacionais, com base em informação fidedigna e de forma transparente e de fácil escrutínio por terceiros (quer da avaliação, quer da metodologia utilizada).

Porquê monitorizar a implementação de políticas regulatórias?

A regulação visa atingir um determinado objetivo. A monitorização da implementação, em concreto, da regulação, permite aferir em que medida é que esse objetivo se encontra, de facto, a ser atingido. Caso não esteja a ser atingido, ou não esteja a ser atingido de forma completa, importa entender o que falhou. Caso esteja a ser atingido, mas com custos superiores ou com riscos não esperados, importa também perceber por que motivo isso está a ocorrer, para se procurar agir de forma a resolver estas situações.

Porquê obrigar à revisão periódica e regular de políticas regulatórias?

A realidade social e económica encontra-se em constante evolução. O conhecimento acumulado e a prática permitem saber mais do que se sabia quando uma determinada política regulatória foi implementada. Uma avaliação periódica e regular de políticas públicas permite ter em consideração essa evolução e esse conhecimento adquirido, no sentido de assegurar que a política se encontra ajustada à realidade vigente e robustecida pelo que se aprendeu até então.

Porquê potenciar o debate sobre regulação?

O debate é essencial ao desenvolvimento adequado de políticas públicas, incluindo políticas regulatórias. As diversas perspetivas, informadas e conhecedoras da realidade sob estudo, permitem, ao digladiar-se, encontrar os pontos negativos e positivos de uma determinada política regulatória, bem como pontos de consenso e compromisso sobre quais os objetivos a atingir e quais as soluções regulatórias a adotar.

Porquê princípios e não regras? Os princípios não serão demasiado flexíveis, tornando difícil, na prática, saber o que a regulação pretende que seja feito?

A flexibilidade dos princípios permite que a regulação seja mais facilmente capaz de se manter relevante ao longo do tempo, atendendo à evolução social e económica. No entanto, é verdade que os princípios podem, na realidade, caso sejam utilizados em exclusivo, ser de difícil aplicação prática.

Assim, a regulação com base em princípios deve ser acompanhada de regras, onde relevante, mas também de instrumentos que permitam concretizar, de forma mais específica, os princípios em causa, facilitando assim a sua aplicação em casos concretos.

Porquê potenciar a utilização de tecnologia na regulação? Como mitigar os riscos?

A tecnologia pode permitir ganhos de eficiência relevantes em matérias muito importantes para a regulação, como o processamento e a análise de informação relevante para o desenvolvimento ou avaliação de políticas regulatórias. Pode também ser utilizada para ajudar na tomada de decisão, ou mesmo para tomar certas decisões de cariz regulatório e de cariz vinculado.

Importa assegurar uma adequada mitigação do ciber-risco e do risco de enviesamento da tecnologia utilizada, bem como riscos decorrentes da falta de conhecimento generalizado sobre o funcionamento dessa mesma tecnologia (o que diminui a transparência e diminui a capacidade de escrutínio). Deve também ter-se em atenção o consumo energético associado à utilização das tecnologias em causa.