Melhoria da qualidade e eficiência legislativa

by Out 1, 2019

A. Objetivos

  1. Melhorar a qualidade intrínseca dos diplomas legislativos.
  2. Garantir a coerência e transparência do sistema normativo.
  3. Implementar um sistema de monitorização dos regimes jurídicos.

B. Racional

  1. A qualidade dos diplomas legislativos em Portugal é muito baixa.
  2. Legisla-se à pressa, de forma pouco transparente e sem a preocupação de garantir a necessária articulação dos diferentes regimes.
  3. Isso deve-se, no essencial, ao excesso de atos legislativos com origem no Governo (cujo processo de formação é, por definição pouco transparente) e à crescente negligência do processo legislativo parlamentar.
  4. As propostas avançadas pretendem por um lado, introduzir regras mínimas no processo de formação dos regimes que imponham a necessária atenção à qualidade legislativa e, por outro, iniciar um processo de acompanhamento sistemático dos regimes tendo em vista conferir a sua eficiência e eficácia e gerem procedimentos de aprimoramento.

C. Proposta

  1. Fixação de regras claras de legística
    Não existem regras claras de legística em Portugal (ao contrário do que acontece com experiências recentes, como é o caso da UE). As sucessivas alterações do sistema político impediram a formação de práticas compreensivas que consolidassem regimes nessa área.
    A partir dos regimes existentes (noutros países e organizações) deve ser criado (e desenvolvido, ao longo dos anos) um regime transparente que garanta a qualidade legislativa e dê resposta às preocupações que vão sendo sentidas nessa matéria. Para o efeito deve, desde logo:
    1. Ser fixado um regime básico de legística
      Este regime deve harmonizar formalmente os atos legislativos (conferindo- lhes, conforme os casos, estruturas semelhantes, determine os conjuntos de referências obrigatórias, defina os cuidados a ter na elaboração e as exigências a conferir nas versões finais, etc.), tornando a sua leitura mais acessível e os seus conteúdos mais previsíveis.
    2. Impor-se a fundamentação expressa e completa dos atos legislativos. Gerou-se nas últimas décadas uma prática negligente na matéria.
      As leis da AR normalmente não apresentam sequer preâmbulo (ou seja, não explicam o intuito do novo regime, não justificam nem identificam as alterações introduzidas, não apresentam qualquer fundamentação para a determinação do conjunto de obrigações que são fixadas). Esta prática viola o princípio da obrigação de fundamentação de todo e qualquer ato público. E torna os regimes pouco transparentes.
      Também os atos legislativos do Governo (Decretos-lei) apresentam, com
      frequência, preâmbulos dos quais não resulta a necessária fundamentação.
    3. Impor-se a conferência e especificação dos efeitos em relação a outros diplomas, incluindo o carácter expresso de quaisquer efeitos revogatórios.
      O legislador português refugia-se com frequência na assunção de que os diplomas revogam qualquer legislação (anterior) em contrário e, por essa via, se garante a necessária articulação dos regimes. O que esta prática revela é o descuido permanente em conferir (e ponderar) sistematicamente os efeitos em relação a outros diplomas, deixando a constatação de eventuais dificuldades (ou até absurdos) para o momento da aplicação (ou seja, a cargo dos tribunais).
      Os diplomas devem, por isso, identificar os efeitos em relação aos regimes em
      vigor e acautelar atempadamente quaisquer dificuldades na aplicação.
    4. Impor-se uma referência expressa (e clara) em matéria de regimes transitórios.
  2. Elaboração sistemática de versões atualizadas dos diplomas sujeitos a revisões frequentes.
    Muitos dos regimes jurídicos mais importantes são objecto de frequentes atualizações (os casos dos códigos de processo é, talvez o mais evidente). As constantes modificações dos regimes tornam pouco acessíveis, na medida em que o recurso à versão do diploma publicada no DR não acolhe as alterações e é, por isso, inútil, ou, pelo menos, muito arriscada.
    Devem, por isso, ser publicadas obrigatoriamente versões atualizadas dos diplomas (tarefa atualmente muito facilitada já que se as alterações forem assinaladas, bastará introduzi-las nos diplomas alterados, disponibilizando- os online).
  3. Criação de condições que permitam a monitorização da aplicação dos regimes.
    A introdução de novos diplomas legislativos prossegue necessariamente objetivos genéricos e específicos. Só a sua referência expressa permite a necessária conferência. Mas, para além disso, esta (conferência) deve fazer- se sistematicamente, identificando em que medida os objetivos são atingidos e quais as dificuldades surgidas – e de que tipo. Só dessa forma se poderão corrigir práticas legislativas puramente ideológicas (que assumem a bondade e eficácia dos regimes em razão da sua inspiração sectária), evoluindo-se para iniciativas responsáveis que assentem num esforço consistente de melhoria efetiva da qualidade das regras vigentes.

D. Questões Frequentes

Porquê melhorar a qualidade legística?

Em primeiro lugar, por razões de clareza e transparência. A coerência é igualmente um fator a ter em consideração. Há, contudo, uma razão mais importante, razão essa que deriva de um desequilíbrio patente entre o excesso de atos legislativos do Governo e uma crescente negligência do processo legislativo da Assembleia de República.